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食药安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿实务问题研究
2020-06-17   作者:刘艳 户恩波 朱俊   来源:《中国检察官》杂志
摘 要 :检察机关提起食药安全领域民事公益诉讼适用惩罚性赔偿具有必要性和可行性。该惩罚性赔偿以侵权责任或违约责任作为请求权基础。赔偿金数额的计算宜以销售数额或支付价款为基数。对现有法律的惩罚性赔偿条款“三倍”或“十倍”的规定,宜尽快修改为最高限额,具体赔偿额确定应全面考虑过错程度、公益受损程度等因素。公益诉讼惩罚性赔偿金需建立完善的管理制度。
关键词 :民事检察公益诉讼 食药安全 惩罚性赔偿
 

惩罚性赔偿制度最早产生于涉及消费者权益保护的私益诉讼领域,但长期以来国内司法实践鲜有适用。自检察机关提起公益诉讼后,惩罚性赔偿条款逐渐被“激活”,尤其在食药安全领域公益诉讼中的适用越来越频繁。然而,由于法律供给不足、理解偏差等原因, 导致司法实务中对于惩罚性赔偿条款的适用存在颇多 争议,适用标准不统一。本文就检察机关食药安全领域公益诉讼惩罚性赔偿实务问题进行分析,以期抛砖 引玉,为推动该制度的完善提供参考建议。
笔者随机选取了 300 份检察机关提起的食药安全领域民事公益诉讼判决进行分析,发现目前惩罚性赔偿制度在检察机关提起的食药安全领域公益诉讼中主要存在以下四个方面的问题。
一、检察机关提出惩罚性赔偿请求主体是否适格
经统计,在随机选取的 300 份判决中,提出惩罚性赔偿请求的案件有 151 件,未提出该请求的有 149 件。提出惩罚性赔偿的案件中,146 件获法院判决支持 ;5 件未获法院支持,其中 2 件以检察机关非被侵权人、提起惩罚性赔偿主体不适格为由驳回了诉讼请求, 1 件以检察机关提出惩罚性赔偿缺乏证据和依据为由驳回了诉讼请求。在检察系统内部,就检察机关能否提出惩罚性赔偿请求也有两种不同观点 :一种观点认为, 检察机关是公共利益的代表,经法律授权代表社会公共利益提起公益诉讼,检察机关理所应当具备每个私益主体所享有的实体权利,提起惩罚性赔偿主体资格适格,亦具有法律依据。另一种观点认为惩罚性赔偿属于私力救济,作为公权力属性的检察机关,在法无明确规定的前提下提出惩罚性赔偿请求缺乏合理性。
笔者认为,惩罚性赔偿制度与公益诉讼制度在设立目的和功能价值方面完全契合,检察机关提起的公益诉讼当然能够提出惩罚性赔偿请求。惩罚性赔偿, 是指被告方所赔偿的金额远高于在实际中被害人所受到的损失。该制度发端于英美法系的特殊损害赔偿制度,制度设立之初是对受害人所遭受的非具体性侵害予以补偿,后来逐渐由救济个体损害转为救济社会性损害,其功能也由原来的补偿,增加了惩罚和预防功能, 但补偿功能一直是制度核心,惩罚和预防功能首先通过完全补偿来体现。[1]英美等国经过一百多年的探索, 惩罚性赔偿逐步成为遏制不良企业制假售假,维护食品药品安全的主要手段。
食品药品安全受害者范围极广,消费者人数相对众多,然而当产品质量不合格对消费者造成轻微损害时,多数消费者考虑到赔偿金过少或者是维权成本过高而选择放弃诉讼,从而导致更大社会公共利益被牺牲。我国在食品药品安全领域引入惩罚性赔偿是一个巨大的进步,在很大程度上为消费者的合法权益提供了有力的保护。
本质上,惩罚性赔偿的“惩罚性”,是相对于违法行为人而言,通过使起诉人得到超过其遭受损失的额外补偿,来分配不法行为人的违法所得,使其无利可图从而降低违法动机。该制度是“以私人执法为行使方式,以个别案件中所谓的‘惩罚’来补偿得不到内化的外部社会成本,达到维持整个社会效率体系的平衡”[2],是以私益诉讼的方式来实现公益救济的目的。从整个社会的视角看,惩罚性赔偿是对整个社会所遭受损失的估算或体现,只不过最终该赔偿款项分配给了提起私益诉讼的被害人。起诉的被害人得到了本不属于其损失范围内的高额补偿,这对违法行为人而言, 谓为“惩罚”。但是对潜在的公共利益而言,其实质上仍为“补偿”性质。
惩罚性赔偿制度体现的是责任相称原则。责任相
称原则是指法律责任的定性与定量、责任的轻重分别与违法行为的损害后果、行为人的主观过错程度相适应。责任相称原则体现了法律的实质正义以及相应的威慑力,即所谓的“罚当其罪,责任相称”,违法者承担的法律责任至少不能低于违法者从违法行为中所获得的好处。因此,惩罚性赔偿制度对消费者而言,可以充分弥补受害者的物质精神损害,激发受害者的维权热情,间接实现对公共利益的维护。对食品药品行业而言,惩罚性赔偿制度可以增加不良企业的违法成本,规范市场行为。对整个社会而言,惩罚性赔偿制度可以维护广大民众的健康安全,促进食品药品行业的健康发展。惩罚性赔偿制度是对形式公平的纠正, 体现了实质公平的理念。
检察机关提起公益诉讼,目的是为了维护公共利
益,这与食药安全领域惩罚性赔偿制度设立的初衷相一致。法律之所以在食药安全领域赋予检察机关提起公益诉讼的职权,是考虑到私权维护公益的主动性、专业性等方面的局限,由检察机关维护公共利益将更
有利于保护公益。检察机关向法院提起公益诉讼,所求赔偿是违法行为对不特定众多受害者所造成的损失, 所获赔偿用于修复受损社会公益,因此与不特定众多受害人提起的私益诉讼并无二致。对于检察机关所代表的多数不特定的受害人而言,该“惩罚性赔偿”的补偿性质更浓。在公益诉讼中,因为不存在将其他受害人所遭受的损失集中分配给个别起诉的受害人,那么对侵权人而言该赔偿也不存在“惩罚”性质。只不过“惩罚性赔偿”已经成为约定俗成的名称,没有必要在公益诉讼领域将其重新命名。但应清晰地看到, 在公益诉讼领域适用的惩罚性赔偿制度,对违法行为人而言,更多的是冠以“惩罚”为名的补偿。
在私力救济中,惩罚性赔偿制度设计的前提是,
必然存在其他潜在的未得到补偿的受害人,通过在个别案件中的“惩罚”来补偿对公共利益的损失。在检察机关提起的食药安全领域公益诉讼案件当中,依然存在补偿性赔偿仍然难以补偿公共利益的损失 :一是食品药品领域的消费者往往分散于社会的各个角落, 限于信息的不对称以及司法手段等因素,无法完全统计所有消费者的损失。二是社会公益所遭受的损失难以精确评估。违法行为对社会公益造成的损害后果潜伏时间久,目前的评估更多是对已经显现的损害后果进行估算,对潜在的、未来的损害无法涵盖。三是民事公益诉讼诉请赔偿的范围同样有其局限性,无法提起精神损害赔偿、间接损失等诉求。补偿性赔偿往往不是社会公益遭受的所有损失,而只是遭受损失的“冰山一角”。而惩罚性赔偿制度的补偿性还包括对难以证明的身体伤害、精神损害、诉讼成本、时间成本予以补偿。
综上,检察机关代表社会公共利益提起的民事公
益诉讼请求,是行使国家法律让渡的诉讼权利和实体权利,如果说检察机关提起公益诉讼,不得适用惩罚性赔偿条款,实际上恰恰导致公共利益不能得到最大限度的维护,对违法主体也起不到威慑作用。若无排除适用规则,检察机关提起的民事公益诉讼应当适用侵权责任法、食品安全法、消费者权益保护法等民事实体法律惩罚性赔偿条款。
二、检察机关提起惩罚性赔偿请求权基于违约关系或侵权关系
目前我国惩罚性赔偿的法律规定既包括基于侵权责任基础的设置,也包括基于违约责任基础的设置, 为当事人更好地维护自己的权益以及社会公共利益提供了很好的制度保障。《消费者权益保护法》规定 : 违约责任以价款为基数,赔偿消费者价款 3 倍的损失;
侵权责任以实际损害为基数,赔偿消费者实际损害 2 倍以下的损失。《食品安全法》规定 :违约责任以价款为基准,赔偿消费者价款 10 倍的损失 ;侵权责任
以实际损失为基准,赔偿消费者实际损失 3 倍的赔偿。
《侵权责任法》规定 :侵害人身权益造成财产损失的, 按照受到的损失赔偿 ;损失难以确定的,按照侵权人所获利益赔偿 ;获益难以确定的,可由人民法院根据实际情况确定。在食品药品安全领域,对于产品责任而言,违法者存在违约责任和侵权责任的双重属性, 在私益诉讼中当事人可选择有利于胜诉的请求权进行诉讼。
在法院支持检察机关提出的惩罚性赔偿请求的 146 份判决中,131 份判决援引食品安全法,14 份判决(均为涉药品类)援引消费者权益保护法,6 件(其中 5 件为涉药品类)是依据《民法总则》第 179 条作出判决, 还有 1 件(涉药品类)未明示所援引法条。146 份判决中,有 129 份系根据违法行为人的销售价款或消费者
的支付价款确定惩罚性赔偿基数,还有 17 份根据食品安全法和消费者权益保护法规定的以最低额惩罚性赔偿数确定。可见,司法实践中无论检察机关提起的惩罚性赔偿请求是基于何种法律关系,从取证方便的角度来看,大多是以价款作为惩罚性赔偿的计算基数。
检察机关该以何种请求权为基础主张惩罚性赔偿, 能否选择有利于胜诉的请求权,尚无定论。实践中有两种观点 :一种观点认为,检察机关代表的是食品药品公共利益,其提出的赔偿请求旨在维护不特定多数人的生命健康安全,而不是基于合同关系的债权,因此, 该请求权基础为侵权法律关系。另一种观点认为,检察机关在公益诉讼中提出惩罚性赔偿既可以基于侵权, 也可以基于违约。检察机关既然能够代表不特定多数

人的利益提起公益诉讼,凡是有利于保护私益的,检察机关均可适用。
笔者赞同后一种观点,基于提起公益诉讼制度设立目的以及实践中操作层面的考量,检察机关提起民事公益诉讼既可以基于侵权责任也可以基于违约责任。首先,法律赋予检察机关提起公益诉讼的职权,是为了更好地保护公共利益。其次,在私益诉讼中,赋予当事人提起违约之诉亦或侵权之诉的选择权,亦是为了更好地维护当事人的合法权益。如果检察机关提起的公益诉讼只能基于侵权法律关系来维护公共利益, 反而不利于公共利益的维护。再次,公益诉讼中,由于消费者人数众多且分散,其所遭受的损失客观上难以全面收集固定证据,目前较为可行的方式是收集违法行为人的销售价款或以消费者支付的价款来推定“遭受的损失”,并以此为基数计算惩罚性赔偿。另外,根据责任相称原则,违法行为人实际赔偿应与其获益相当。如果检察机关提起的公益诉讼,只能基于侵权责任提起,会导致涉及众多消费者权益的公共利益无法通过诉讼得到维护。最后,检察机关在提起公益诉讼未涉及到的其他侵权损失或违约损失,当事人仍可另行起诉。如果将检察机关提起的公益诉讼限定在侵权或违约法律关系基础上,也会影响到具体消费者能否另行提起诉讼。因此,检察机关代表社会不特定多数消费者提起公益诉讼,是法律授权将众多不特定消费者的诉权让渡给检察机关。检察机关可以基于违法行为人侵害消费者的合法权益而提起侵权之诉,也可以因违法行为人在向消费者出售食品药品时存在欺诈而提起违约之诉。
三、检察机关提出惩罚性赔偿数额的确定
在上述 129 份根据“销售价款”或“支付价款”
确定惩罚性赔偿基数的判决中,有 120 份判决是根据法律明确规定的倍数确定惩罚性赔偿的最终数额,另有 9 份判决是在相关法律规定的倍数之下确定具体赔偿数额。现有法律条文明确的是固定倍数,非最高限额, 但该规定已经不能适应司法实践的需要,其合理性有待商榷。
笔者认为,法律规定的固定倍数在实践适用中有悖于责任相称原则,惩罚性赔偿不同于一般的损害赔偿,其加于违法行为人之上的高于已经查明的实际损害的高额赔偿,也不能滥用,应当遵循谦抑性,体现“罚当其罪、责任相称”原则,否则过度的惩罚必然会造成社会秩序的不稳定。
如何科学合理的择定具体的“倍数”,体现适度的威慑,需要综合考虑以下因素 :一是过错程度。对恶意侵犯社会公共利益的行为适用更重的处罚。二是公益受损程度。对于涉及面广、受害人众多的应当承担更重的惩罚性赔偿。三是被侵害对象的状况。针对婴幼儿、未成年人等弱势群体实施侵害的,所受谴责应该更重。四是获利范围。“获利范围应当既包括侵权行为本身带来的直接经济型收益,也包括可期待利益。”[3] 五是侵权行为人的承受度。对于经济实力不同的侵权行为人来说,同样的赔偿金额就如同“用一条鞭子鞭挞蚂蚁和大象的区别。”[4]对法院已经判决支持检察机关提出的惩罚性赔偿请求的 146 份判决中,120 份判决均根据法律明确规定的固定倍数来确定惩罚性赔偿的最终数额,显然没有充分考虑到上述因素,充分暴露出现行法律规定的缺陷,应尽快修改。
四、检察机关提出惩罚性赔偿金的使用和管理
在提出惩罚性赔偿金请求的 146 份判决中,有 56 份判决判令惩罚性赔偿金上缴国库,43 份判决判令将该款项支付给检察机关,31 份判决判令将该款项纳入公益基金账户,还有 16 份判决未就惩罚性赔偿金如何处理作出交代。食药安全领域公益诉讼的惩罚性赔偿金的管理和使用因涉及的消费者部分明确、部分不明确,请求权的法律关系具有双重性等因素,在实践中如何管理使用具有复杂性。上述不同处理方式的差异, 必然带来惩罚性赔偿金分配、管理和使用的混乱,建立健全惩罚性赔偿金管理制度迫在眉睫。笔者认为, 该赔偿金显然不属于国有财产,不宜上缴国库。该制度的设计应包括以下内容 :
(一)公告
法院判决支持检察机关提起的惩罚性赔偿请求的, 应向社会发布公告,告知相关消费者可以提供相关的证据申领其损失部分。由法院对相关消费者的申领资
格进行审查。
(二)分配
为防止“权利人躺在权利上睡觉”,对于未在诉讼时效内提出申请的,不予分配赔偿金。为减少消费者“搭便车”转嫁维权责任的情形,对于提出申请的消费者, 应按一定比例在高于其实际损失低于惩罚性赔偿损失数额内分配。对于消费者认为其所获赔偿低于其实际损失的,可以另行起诉。
(三)提存
对于剩余的未被申领的惩罚性赔偿金,明确规定一至两年的提存期间,已过提存期间的纳入食药安全领域公益诉讼基金管理。提存期间的惩罚性赔偿金由法院专门管理。
(四)公益诉讼基金管理
公益诉讼基金,根据属地原则,在当地财政建立专门的账户管理。根据“损之于公益,用之于公益” 的原则,将剩余的惩罚性赔偿金用于案涉公益受损的修复、受害人员的安置、其他公益诉讼费用的支出, 以及其他维护消费者权益的公益事业。该部分基金的使用,由消费者权益保护委员会等公益组织提出申请, 由属地市场监管部门审批,财政部门审核同意使用, 并交由法院、检察院备案审查。同时,对于基金使用管理情况,由当地审计部门定期审计,并向社会公开审计报告。
注释 :
[1]参见郭明瑞、张平华 :《侵权责任法中的惩罚性赔偿问题》,《中国人民大学学报》2009 年第 3 期。
[2]冯博 :《食品药品领域惩罚性赔偿与集体诉讼制度研究》,法律出版社 2018 年版,第 60 页。
[3]刘期安 :《环境侵权中的惩罚性赔偿问题与对策研究》,《昆明理工大学学报》(社会科学版)2015 年第3 期。
[4][日]田中英夫、竹内昭夫 :《私人在法实现中的作用》,黄风译,北京大学出版社 2006 年版,第217 页。

[责任编辑:张天宇]