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我国公益诉讼制度的逻辑梳理与修正
2020-05-18   作者:刘欣琦   来源:《中国检察官》杂志
摘   要:我国立法将公共利益二元划分为国家利益和社会公共利益实无必要,且由于立法未考虑民事公益诉讼和行政公益诉讼在效果上存在竞合,导致两类诉讼在适用上存在混乱。现行立法应当取消国家利益与社会公共利益的二元划分,规定只要公共利益受损,即可提起公益诉讼;确定民事侵权行为与行政违法行为竞合造成公共利益损害时,只可提起行政公益诉讼;明确民事公益诉讼仅适用民事行为单一侵权的情形。

关键词:公益诉讼 国益诉讼 公共利益

为解决“公地悲剧”问题,我国确立了民事公益诉讼与行政公益诉讼。这两种看似泾渭分明的制度基于如下逻辑:侵害公共利益的行为性质不同,具体的救济方式也不同。民事侵权行为应通过民事公益诉讼解决,行政侵权行为应通过行政公益诉讼解决。又基于国家利益因民事侵权行为受损时,国家可以作为原告提起民事私益诉讼即“国益诉讼”,而非民事公益诉讼,因此立法规定当国家利益受损时,仅能提起行政公益诉讼,而当社会公共利益受损时,可同时提起民事公益诉讼与行政公益诉讼。这一制度设计必须满足三个前提:第一,国家利益与社会公共利益界限明确;第二,国益诉讼排斥民事公益诉讼;第三,社会公共利益受损时,同时提起民事公益诉讼与行政公益诉讼在效果上不存在竞合。只要以上任一前提存在问题, 我国公益诉讼制度设计就在逻辑上不自恰。本文将从我国公益诉讼制度的逻辑起点出发,探寻该制度存在的逻辑缺陷,最后提出修正的对策建议。

一、我国公益诉讼制度的逻辑起点

(一)公共利益由国家利益和社会公共利益组成

顾名思义,公益诉讼即维护公共利益的诉讼,然而,公共利益属于框架性概念,具有高度的抽象性和概括性。[1]为了使公共利益的内涵得以明确,有学者认为,公共利益包括国家利益和社会公共利益,[2]社会公共利益属于尚未上升为国家利益的不特定多数人利益,[3] 国家利益存在明确的代表者和监督者,[4]社会公共利益没有特定的主体。[5]要严格区分国家利益与社会公共利益,把国家利益并入社会公共利益是对市民社会与政治国家这两个概念的混淆。[6]显然立法者采纳了上述观点,将国家利益与社会公共利益进行明确界分,将由国家作为利益代表者和监督者的视为国家利益,将由不特定多数人享有的利益视为社会公共利益。

(二)国家利益因民事侵权受损时应提起“国益诉讼”

由于国家利益存在明确的代表者和监督者,国家基于传统民事诉讼制度享有原告主体资格,可以提起“国益诉讼”,[7]也就是说,当国家利益受到民事侵权行为损害时,所提起的诉讼是“国益诉讼”,而非“民事公益诉讼”。以生态环境保护为例,因国家对自然资源享有所有权,因此国家有关机关可以作为生态环境损害赔偿权利人。《海洋环境保护法》第89条第2款规定国家对因故意或过失造成海洋环境污染的责任者享有赔偿请求权即是这一原理的具体立法体现。

(三)民事公益诉讼与行政公益诉讼功能各异

当发生侵害社会公共利益的行为时,若侵权行为是民事行为,则提起民事公益诉讼;若侵权行为是行政行为,则提起行政公益诉讼。但由于政府对市场行为享有监管职能,从逻辑上说,民事行为导致社会公共利益受损的情形,可能与政府监督不力或违法作为有关,这时违法行政行为与民事侵权行为共同造成公共利益的损害,构成复合侵权。复合侵权需要同时提起民事公益诉讼与行政公益诉讼。这样的逻辑成立有一基本前提,即民事公益诉讼与行政公益诉讼功能各异,如果行政公益诉讼能够起到民事公益诉讼的效果,民事公益诉讼即无存在的必要,反之亦然。

二、我国公益诉讼制度的逻辑缺陷

(一)公共利益、国家利益和社会公共利益的界限模糊

关于公共利益、国家利益和社会公共利益三者之间的关系,历来众说纷纭,如国家利益独立说[8]、社会公共利益与国家利益同义说[9]、公共利益与社会公共利益同义说[10]、公共利益上位概念说[11]等等。众多学说虽然在公共利益、国家利益与社会公共利益的内涵与外延上存在分歧,但存在如下共识:公共利益、国家利益、社会公共利益不是个人利益。公益诉讼制度解决的就是个人利益之外的利益保护问题,至于“个人利益之外的利益”这个名称显得并不重要,如上文所述,立法者对国家利益与社会公共利益加以区分,主要考虑的是民事行为侵犯国家利益时,应提起“国益诉讼”而非民事公益诉讼,但如果“国益诉讼”也是公益诉讼,区分国家利益与社会公共利益就失去其必要性,反而会招来各方质疑。[12]

(二)“国益诉讼”本质上就是“民事公益诉讼”

当民事侵权行为侵害了国家利益,国家以原告的身份提起国益诉讼,这种国益诉讼本质上不是私益诉讼,而是公益诉讼。第一,国家并非受害的私权主体。将国益诉讼视为普通民事诉讼的主要支撑理由在于国家属于国家利益的归属主体,国家利益受到侵害,国家能以受害人身份提起私益诉讼。事实上,从国家的本源来看,国家是特定权利主体所拥有的对象,即国家权利的客体。[13]我国属于人民民主专政国家,人民才是国家的主体,人民才是国家利益的归属者。国家是国家利益的代表,而非国家利益本身。第二,国益诉讼的制度设计与民事公益诉讼一样。公益诉讼与私益诉讼在原告资格、诉讼费用交纳、裁判效力、执行程序等方面都存在差异。在诉讼构造上,国益诉讼遵从的是公益诉讼的规律,其制度设计与民事公益诉讼一样。第三,司法实践中,已将国益诉讼认定为民事公益诉讼。检察机关在统计民事公益诉讼案件量时,也将“国益诉讼”统计在内。[14]第四,检察机关作为国家代表提起的民事诉讼属于民事公益诉讼,而行政机关代表国家所提起的诉讼又属私益诉讼,显然荒谬。

(三)民事公益诉讼与行政公益诉讼效果竞合

民事公益诉讼通过追究民事侵权主体的侵权责任,达到维护公共利益的效果;行政公益诉讼通过对行政行为的合法性审查,促使行政监管职能发挥效用,达到维护公共利益的效果。但从逻辑上说,只要行政公益诉讼发挥效用,民事公益诉讼中的被诉行为是可以避免的,即使不能避免,其对公共利益的损害也可以得到救济。因此,当行政机关负有监管民事侵权行为的法定职责,却违法作为或不作为,行政公益诉讼与民事公益诉讼效果竞合,民事公益诉讼丧失制度空间。具体包括两种情形:(1)政府主观上故意违法。政府或因职能定位的错位,可能与市场不当追逐利益者形成某种意义上的勾连, 监管职能事实上形同虚设;[15](2)政府客观上合法不能。如政府或因执法资源有限、执法力量薄弱,无法应对常发性、随机性的违法行为。[16]对于前者,民事主体的行为直接造成社会公共利益的损害,但行政机关的违法作为或不作为是损害发生或损害事实持续或发展的元凶,通过行政公益诉讼可以从源头上解决问题。对于后者,虽然行政公益诉讼无法解决政府客观上合法不能的状况,但就个案而言,行政公益诉讼仍然同时起到了民事公益诉讼的效果。

三、我国公益诉讼制度的逻辑修正

既然区分国家利益与社会公共利益是为了将“国益诉讼”从公益诉讼中区分出来,但实际上“国益诉讼” 就是公益诉讼,区分国家利益与社会公共利益就失去其必要。只要是受损利益属于私益之外的利益,就应当属于公益诉讼保护范围。修正这一逻辑缺陷后,需要解决民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系。

(一)民事公益诉讼与行政公益诉讼竞合时的处理

当民事侵权行为与行政违法行为复合从而造成公共利益受损,就面临在民事公益诉讼与行政公益诉讼中作出选择。本文认为,此时并无民事公益诉讼适用的空间。

首先,行政公益诉讼能起到民事公益诉讼的效果,一箭双雕。若同时提民事公益诉讼,不仅会造成国家资源的巨大浪费,还会使违法行为者因同一违法行为受到多次处罚,不符合“一事不再罚原则”。同时,检察机关作为我国宪法规定的专门法律监督机关,主要是对公权力的监督,行政公益诉讼更加契合法律监督机关的职能定位。[17]

其次,行政公益诉讼效果多元。行政公益诉讼的立法目的除维护公益利益外,最主要的立法目的在于监督行政机关依法行政。[18]行政公益诉讼判决在发生法律效力后,行政机关必须纠正行政违法行为,这对行政机关起到有力的法律监督作用,使其在遇到类似案件时能够依法行政,与此同时,行政机关也会纠正或制止民事主体的违法行为。随着行政公益诉讼制度的完善,民事主体可以作为第三人参加诉讼,判决结果直接对其产生法律效力,同样可以达到纠正行政违法行为和民事主体行为的双重目的。而提起民事公益诉讼却起不到监督行政行为的效果。[19]

最后,民事公益诉讼存在诉讼费用高昂等缺陷。以生态环保领域为例,判定侵权结果是否发生,需要鉴定评估,但鉴定评估费相当高昂,且尚未列入检察机关财政预算,没有预算就没有拨款,民事公益诉讼“没米下锅”,[20]这也直接导致民事公益诉讼的案件量少。根据最高人民检察院2019年度工作报告的数据,全国检察系统2019年全年共立案办理行政公益诉讼108767件,占全部公益诉讼案件的96.12%;民事公益诉讼4393件,仅占3.88%。

(二)明确民事公益诉讼存在的制度空间

“民事侵权行为必然与行政违法行为相伴而生,行政公益诉讼可以起到民事公益诉讼的效果”这般逻辑推理过于理想。现实生活中,造成监管职能失效的原因有很多,除政府违法作为或不作为外,还可能因为在合法范围内无法实现监管。既然民事公益诉讼最初是为了弥补“政府失灵”作为公民参加国家事务管理新途径被提出的,[21]那么民事公益诉讼在政府合法行使职责仍无法实现监管时即存在制度空间,具体来说包括以下三种情形:

第一,政府或因行政执法手段的局限性无法达到保护公共利益的效果。[22]如环境保护领域,因行政罚款额度小,不足以达到惩治违法企业,弥补环境损害的目的;因行政执法手段无法责令行政相对人恢复环境生态,故行政执法通常仅能制止侵害,但并不会因此导致修复生态损害的民事公益诉讼请求丧失诉讼利益。

第二,行政权能缺失。行政行为与民事行为的复合侵权必须满足一个基本条件,即违法行政行为必须以对民事侵权行为有法定监管职责为前提。[23]立法存在滞后性,无法规制所有的违法行为,行政执法不能面面俱到,在事实上存在权力真空的状况。如在个人信息保护方面,即使个人信息权受到了侵害,但因信息保护领域缺乏明确的行政监管主体,“法无明文规定即禁止”,此时,不能说是因为行政机关不作为才导致民事侵权行为发生。要追究民事侵权责任,只能依赖民事公益诉讼。

第三,民事主体需要承担民事侵权责任但不存在行政违法情形。以环境污染为例,民事侵权行为的构成要件与违法行为的构成要件不一,有的行为虽不违法但却造成了环境损害,此时并无行政机关的用武之地。[24]根据《侵权责任法》第65条规定,不论污染者的行为是否违法,只要因污染环境造成损害的,污染者就应当承担侵权责任。而根据《环境保护法》第59 条的规定,污染者只有违法排放污染物,行政主体才能对其采取罚款、责令改正等行政处罚行为。

在行政权尚不完善的今天,民事公益诉讼确实可通过“弥补政府失灵”,实现维护公益的效果。然而行政权才是维护公共利益的排头兵与主力部队,不能本末倒置,让公众代替行政机关行政。我们真正该做的是发展完善行政权,提高行政治理水平,实现对公共利益全方位、无死角的保护。

注释 :
[1]参见王利明:《界定公共利益:特权法不能承受之重》,《法制日报》2006年10月21日。
[2]参见邓思清:《论建立公益诉讼制度的必要性和可行性》,《西南政法大学学报》2007年第1期。
[3]参见张卫平:《民事诉讼检察监督实施策略研究》,《政法论坛》2015年第1期。
[4]参见肖建国:《利益交错中的环境公益诉讼原理》,《中国人民大学学报》2016年第2期。
[5]参见张卫平:《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》,《清华法学》2013年第4期。
[6]参见金彭年、蒋奋:《再论社会公共利益的法律保护》,《时代法学》2007年第1期。
[7]参见蔡彦敏:《对环境侵权受害人的法律救济之思考》,《法学评论》2014年第2期。有学者也将“国益诉讼”称为“民事公诉”。
[8]参见余睿:《公共利益之立体化解析——从行政法公物制度之角度观察》,《玄奘法律学报》2009年第12期。
[9]参见孙笑侠:《论法律与社会利益——对市场经济中公平问题的另一种思考》,《中国法学》1995年第4期。
[10]参见吕忠梅、廖华:《论社会及其法律调控——对经济法基础的再认识》,《郑州大学学报》(哲学社会科学版)2003年第1期。
[11]参见张晓勇、孟平凡:《中国公益诉讼中的案例指导问题》,《河北学刊》2007年第3期。
[12]如林莉红教授提出检察机关作为国家权利的代表为维护国家利益所提起的诉讼应属于主观诉讼,而非作为客观诉讼的公益诉讼。参见林莉红:《论检察机关提起民事公益诉讼的制度空间》,《行政法学研究》2018年第3期。
[13]参见林来梵:《宪法学讲义》,清华大学出版社2018年版,第173-174页。
[14]参见黄忠顺:《中国民事公益诉讼年度观察报告(2016)》,《当代法学》2017年第6期。
[15]参见[日]青木昌彦等编著:《市场的作用国家的作用》,林家彬等译,中国发展出版社2002年版,第28页。
[16]参见李静云:《美国的环境公益诉讼》,《中国环境报》2013年7月4日。
[17]参见胡卫列、田凯:《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》,《行政法学研究》2017年第2期。
[18]《湖南省人民政府关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》,湘政发[2018]16 号,2018年6月8日发布。
[19]参见王志颖:《行政公益诉讼与民事公益比较研究》,《河北法学》2004年第9期。
[20]参见李海洋:《纠正行政违法行为 强化公益诉讼刚性 检察机关提起公益诉讼制度将全面推开》,《中国商报》2017年6月15日。
[21]参见韩志红:《公益诉讼制度:公民参加国家事务管理的新途径——从重庆綦江“彩虹桥”倒塌案说开去》,《中国律师》1999年第10期。
[22]参见阮丽娟:《环境公益诉讼原告诉权的限制》,《政治与法律》2014年1 期;同前注[4]。
[23]参见裘晓东、展志兵:《公益诉讼中违法行政行为与民事侵权行为复合关系》,《中国检察官》2017年第9期下。
[24]同前注[4]。

刘欣琦 湘潭大学法学院讲师、硕士生导师,法学博士


[责任编辑:武诗雨]