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未成年人检察公益诉讼的特点及案件范围
2020-07-27   作者:张宁宇 田东平   来源:《中国检察官》杂志
摘  要 :未成年人检察公益诉讼应在认识层面和实践层面进行双重解读。在认识层面,未成年人检察公益诉讼维护的是众多未成年人合法权益,不完全等同于一般公益诉讼所维护的公共利益,不应受到领域的限制 ;在实践层面,对众多未成年人合法权益的维护应遵循检察机关公益诉讼的一般规律,不能脱离检察机关依法提起公 益诉讼的职权界限。未成年人检察公益诉讼,本质上是检察机关运用公益诉讼方式,通过行使公益诉讼职权, 依法维护未成年人合法权益的活动,范围上包括侵害众多未成年人合法权益的各种情形。
关键词 :未成年人检察 公益诉讼 未成年人保护 公益性

[案例一]2020 年 4 月,北京市丰台区人民检察院在履行职责中发现多所中小学校校内及周边存在大量的杨柳飞絮,对学生复学复课具有一定的环境安全和卫生隐患,随即协调区教委立刻对全区中小学校杨柳飞絮问题进行全面摸排,经排查发现辖区内 25 所学校多年来均存在杨柳飞絮严重的问题。5 月 1 日,丰台区检察院针对校园及周边杨柳飞絮严重影响学生复学环境的问题 , 向该区园林绿化局制发行政公益诉讼诉前检察建议,推动区园林绿化局积极履职,并与区教委、相关街道建立综合防治长效机制。
[案例二]北京市西城区人民检察院于 2017 年办理了一起未成年人犯罪案件,对犯罪嫌疑人小钱作出不起诉决定。2020 年 2 月初,小钱向当年承办案件的检察官反映 :其即将职高毕业,在某单位实习,原本将在实习结束后直接被录用为单位员工,但是单位在背景资格审查中得知小钱曾经涉案的信息,以此为由, 认定其资格审查不通过。得知此情况后,检察官积极联络招聘单位,介绍犯罪记录封存制度和未成年人保护法相关规定,并联系小钱户籍所在地公安机关出具无犯罪记录证明后邮寄送达招聘单位,但招聘单位仍
认为小钱资格审查不通过不能录用。2020 年 3 月 11 日, 区检察院经与区人力资源和社会保障局磋商,向该局发出检察建议,建议其督促纠正上述违法行为。经该局积极履职,招聘单位同意录用小钱,并承诺今后不再以应当封存的未成年人违法犯罪记录影响人员招录。
公益诉讼是检察机关一项较新的业务,2014 年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出“检察机关提起公益诉讼制度”,次年全国人大常委会决定授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作,2017 年 6 月,修改后的民事诉讼法和行政诉讼法正式确立检察机关提起公益诉讼制度, 至今不过数年。
未成年人公益诉讼发展时间更短。2017 年最高人民检察院《关于依法惩治侵害幼儿园儿童犯罪全面维护儿童权益的通知》(高检发未检字〔2017〕5 号)提出“:对于因幼儿园食品安全、教育设施质量等问题,需维护儿童群体利益的,要依照法律规定提起公益诉讼。”这是最早规定未成年人保护公益诉讼的文件。此后,最高人民检察院《关于开展未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作的通知》(高检发未检字〔2017〕6 号)中只提出“发现食品药品安全、产品质量等领域侵害众多未成年人合法权益的,可以依法提出检察建议,探索开展支持起诉等工作”,并没有用“公益诉讼”一词。但基层实践中针对校车安全、景区票价、向未成年人售烟等问题开展的未成年人保护方面的公益诉讼活动得到了多方认可。2020 年 4 月最高人民检察院《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》(高检发办字〔2020〕31 号)(以下简称《意见》)明确规定“:对食品药品安全、产品质量、烟酒销售、文化宣传、网络信息传播以及其他领域侵害众多未成年人合法权益的, 结合实际需要,积极、稳妥开展公益诉讼工作。”《意见》的出台,明确了未成年人检察公益诉讼的领域范围,以及开展此项工作的基本原则,也平息了未成年人检察部门能否开展公益诉讼工作的争议。
由于未成年人公益诉讼检察尚属新生事物,规范
层面尚未形成固定的称谓和统一的概念,实践中,未成年人检察公益诉讼往往作为“等”外领域探索的产物或局限于“等”内领域涉及未成年人的部分。上述两个案例中,案例一属于公益诉讼没有争议,案例二是否属于未成年人检察公益诉讼却见仁见智,有观点认为这就是传统的综合治理类检察建议,解决的是特定未成年人的权益保护问题,不属于公益诉讼 ;也有观点认为此案是从个例中发现线索,通过与用人单位和行政执法部门沟通协商、制发诉前检察建议等方式, 解决的是实践中频频出现的未成年人犯罪记录封存制度虚置、对未成年人保护法“解除羁押、服刑期满的未成年人的复学、升学、就业不受歧视”规定有法不依的问题,实际上涉及不特定多人合法权益保护和国家法律的统一正确实施,因而属于公益诉讼。分析上述争议,核心在于对未成年人检察公益诉讼的本质如何认识,本文试做分析,并以此为基础,浅述未成年人公益诉讼案件范围。
一、未成年人保护的公益性
对照“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中的规定,涉及未成年人保护的一些
具体问题常常不在列明的检察公益诉讼领域之内,因而不得不归入“等”外,虽然检察公益诉讼的领域后来有所扩展,英烈保护公益诉讼取得了良好的社会效果,但未成年人检察公益诉讼仍然在“等”外徘徊。随着未成年人检察工作的发展,检察机关参与未成年人保护的广度和深度与日俱增,未成年人保护领域有法不依、执法不严的问题逐渐成为未检检察官的一个痛点,因而虽然只是“等”外探索,各地检察机关还是开展了许多卓有成效的未成年人公益诉讼检察工作, 推动解决了一些未成年人保护方面的“老大难”问题。
随着实践的深入,一个问题常常萦绕在未检检察官心中 :“未成年人保护”是否天然具有公益性?答案应当是肯定的。
从社会观念上看,未成年人是国家的未来、民族的希望,这早已成为社会共识。党和国家历来高度重视未成年人健康成长,习近平总书记指示“全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童,为少年儿童提供良好社会环境。”“孩子们成长得更好,是我们最大的心愿。”[1]张军检察长在全国未成年人检察工作会议上指出“让孩子们安全、幸福成长,可以说是奋斗的全部所在。”[2]社会各界对未成年人保护高度关注,涉及未成年人的事件很容易发酵为舆论焦点,就是一个明证。这种重视和关注表明, 未成年人权益从来都不是单纯的个人利益,它关系着国家和社会的整体利益。
从法律规定上看,我国早在二十世纪九十年代就加入了联合国《儿童权利公约》,之后制定的《未成年人保护法》体现了公约精神,明确规定了未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利,国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护, 保障未成年人的合法权益不受侵犯,并从家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护四个方面做了专章规定。法律将保护未成年人规定为国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任,任何未成年人的成长都不是孤立的事件,都是国家和社会共同参与的成果,这足以表明未成年人保护的公益属性。
从少年司法理论上看,国家亲权理论是少年司法制度的理论根基,包括三个基本内涵 :一是国家居于未成年人最终监护人的地位,负有保护未成年人的职责,并应当积极行使这一职责 ;二是国家亲权高于父母的亲权,即便未成年人的父母健在,但是如果缺乏保护子女的能力以及不履行或者不适当履行监护职责的时候,国家可以超越父母的亲权而对未成年人进行强制性干预和保护 ;三是国家在充任未成年人“父母” 时,应当为了孩子的利益行事,即应以孩子的福利为本位。[3]国家亲权理论虽源出于英美,但晚近以来在我国少年司法界渐成共识,刑事诉讼法中未成年人刑事诉讼特别程序规定、民法典中关于民政部门担任未成年人监护人的规定,都体现了这一思想。既然国家是未成年人的最高监护人,那么未成年人保护自然关系到国家利益,其公益性可谓一目了然。
综上,笔者认为,公益性是未成年人保护本身固
有的属性。侵害未成年人权益的行为,以及负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,妨害未成年人保护的,就可以认定为“损害公共利益”“造成国家和社会公共利益受到侵害”,因而属于检察公益诉讼的范围。所以,未成年人检察公益诉讼的本质可以理解为,检察机关运用公益诉讼方式,通过行使公益诉讼检察职权,依法维护未成年人合法权益的活动。
二、未成年人检察公益诉讼的特点
未成年人检察工作以未成年人为工作的对象,不同于以部门法域或案件类型划分的检察业务门类,同时兼具刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察职责。宋英辉教授认为,未检工作具有双重属性,既是司法工作的有机组成部分,又是未成年人工作的重要环节。要保障这项业务健康发展,既要遵守司法运作的基本原理,更要符合未成年人工作的特殊性,二者缺一不可。[4] 未成年人检察公益诉讼既具有公益诉讼的一般属性,
又具有自身的特殊性。
(一)未成年人检察公益诉讼保护对象具有特殊性
1. 未成年人与成年人不同,其身心发育不成熟, 缺少依法维护自身权益的知识和能力,甚至常常缺少对自身事务的发言权。很多情况下,未成年人对于自身权益遭受侵害并不能作出正确判断,更遑论依法进行维权。
2. 未成年人权益遭受侵害的结果有时并非立即显现,如商贩向未成年人售烟、娱乐场所违规允许未成年人进入等,在特定未成年人身上未必能当场看到即时性的损害,因而容易为人忽略,但若扩大时空视角, 其损害却可能是惊人的。
3. 由于人的成长是一个不可逆的单向进程,因而损害未成年人权益行为造成的后果也常常是不可逆的。保护对象的特殊性要求未成年人检察公益诉讼应当遵循“特殊、优先保护”理念,秉持较一般公益诉讼更加积极的态度。
(二)较难确定诉讼对象
未成年人保护是全社会共同的责任,诸多行政机关都有未成年人保护职责,多部法律法规中都有未成年人保护的内容。虽然《未成年人保护法》规定,国务院和地方各级人民政府领导有关部门做好未成年人保护工作,共产主义青年团、妇女联合会、工会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队以及其他有关社会团体,协助各级人民政府做好未成年人保护工作。但是各级政府中并没有负责未成年人保护的牵头单位或主责部门,只有未成年人保护委员会等非常设性的议事协调机构,而且未保委办公室多设在共青团等群团组织,对行政机关没有约束力。职能部门多元、法律规定分散的现状,导致权责不清,在具体问题上容易发生推诿扯皮,以致未成年人保护领域有法不依、执法不严的现象较为普遍。与此同时,未成年人权益遭受侵害时,也难以确定负有监督管理职责的行政机关,检察机关开展未成年人公益诉讼工作时,经常为确定诉讼对象耗费大量的时间和精力。
(三)未成年人检察公益诉讼具有综合性
未成年人检察公益诉讼以保护未成年人权益为核心目标,不受传统业务门类分割的限制。未成年人检察部门既办理涉未刑事案件,又开展涉未民事、行政、公益诉讼检察工作,便于综合运用四大检察职能,打通刑事、民事、行政法域,围绕未成年人保护的需要开展检察工作。最高人民检察院第九检察厅要求,未检部门在工作中发现有关部门怠于履职,侵害未成年人权益的,要依法通过检察建议、公益诉讼等方式开展法律监督,努力做到“办理一案、治理一片”。案例二就是贯彻这一要求,针对未成年人犯罪记录封存制度落实中普遍存在的问题开展的法律监督。最高人民检察院曾委托专家在全国多地进行犯罪记录封存制度实施状况评估,评估报告表明,多地存在不当泄露未成年人犯罪记录的情况,即使犯罪记录已经封存,有前科的未成年人仍然面临严重的教育和就业歧视。[5] 对有前科的未成年人不得歧视是未成年人保护法的规定,犯罪记录封存制度是刑事诉讼法的规定,法律位阶不低,但多年来落实状况不佳。无论是从保障国家法律统一正确实施的角度,还是从有利于有前科的未成年人顺利回归社会的角度,检察机关都有必要采取积极的措施监督纠正。该案是由刑事案件而来,通过行政公益诉讼诉前程序,保护了未成年人民事权益, 体现了未成年人检察公益诉讼的综合性。
实践中有人提出疑问 :像案例二这样的未成年人
检察公益诉讼与传统的综合治理类检察建议有何区别?笔者认为,区别主要在于公益诉讼更具刚性。公益诉讼诉前程序的检察建议,是提起诉讼的前置程序, 如果检察建议不被接受,违法状况得不到改变,检察机关是可以向人民法院提起诉讼的。与传统的综合治理检察建议相比,未成年人检察公益诉讼具有引而不发的强制力,可谓以柔软的身段,展示坚决的态度和坚定的决心。由于未成年人保护牵涉问题的复杂性、多维性,未成年人检察公益诉讼比一般公益诉讼更强调“把诉前实现维护公益的目的作为最佳司法状态”[6
当然,案例二也反映出未成年人检察公益诉讼与综合治理检察建议的另一个区别,即无需以在办的诉讼案件为依托,线索来源更加广泛,更有利于对未成年人的全面综合司法保护。
三、未成年人检察公益诉讼的案件范围
未成年人检察公益诉讼的本质是通过公益诉讼的手段维护未成年人合法权益,但并非一切侵害未成年人权益的行为均属于未成年人检察公益诉讼的案件范围。任何一项法律制度与其所要维护的法益,都要存在手段和目的的对应性。需要运用公益诉讼方式来维护的未成年人权益,必须具备公共利益的特征。曾有论者将检察机关支持起诉撤销监护权认为是公益诉讼, 笔者认为,未成年人受到监护侵害仅涉及家庭内部的特定成员,不符合公共利益的特征,不宜作为公益诉讼看待。根据前述最高人民检察院发布的有关未成年人公益诉讼的两个文件,未成年人检察公益诉讼所维护的未成年人权益,应当是“众多未成年人合法权益”。所谓“众多未成年人”,既包括现实数量上的多数,也应包括潜在的不特定多数。基于此,笔者认为,未成年人检察公益诉讼案件范围包括以下三个方面。
(一)一般公益诉讼检察范围中专门针对未成年人
的情形
经过两年试点和近三年全面发展,检察机关公益诉讼的范围已经比较明晰,即公认的“等”内领域和正在积极稳妥拓展的“等”外领域。无论“等”内还是“等”外,被侵害的不特定多数人都可能涉及到未成年人。笔者认为,如果被侵害的不特定多数人中仅有部分涉及未成年人,则仍应属于一般检察公益诉讼案件。只有专门针对未成年人的案件,如食品药品安全中的儿童食品和儿童药品,国有财产中的儿童专项财产等,才能归为未成年人检察公益诉讼范围。这是因为,未成年人保护的特殊性决定了在对是否构成侵害公共利益的判断上,专门针对未成年人的部分具有更严格的标准。如案例一中的杨柳絮环境公益诉讼, 这种随季节变化的常见现象在一般场合难以认定为公共利益受到侵害,只有在未成年人聚集的学校这种特定场合并且确实存在干扰学生正常学习的隐患,才有被认定为构成侵害公共利益的必要。
对于其他专门针对未成年人的商品或服务,如儿童玩具、儿童用品、课外培训等,虽然这些领域很难成为一般检察公益诉讼的案件范围,但只要存在侵害众多未成年人权益的情形,也应作为未成年人检察公益诉讼的案件范围,只不过在具体办案中应当按照一般公益诉讼“等”外领域的程序和要求操作。
(二)社会、网络等环境对未成年人健康成长存在安全隐患或不利影响的情形
毋庸讳言,当前我们的社会环境和网络环境中存在一些不利于未成年人健康成长的问题,受诸多因素影响,这些问题的成因比较复杂,治理难度比较大。例如《意见》中提到的制作传播网络违法及不良信息、未成年人沉迷网络,特别是网络游戏管控、宣传报道侵犯未成年人权益,校园周边安全治理及文化市场整治,娱乐场所、网吧、宾馆及其他场所违规接待、容留未成年人等重点问题,都是影响不特定众多未成年人的问题, 可以成为未成年人检察公益诉讼的案件范围。
(三)法律对未成年人保护有专门规定的情形
我国《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等法律对保护未成年人的权利、保障未成年人健康成长做了一些专门规定。例如《未成年人保护法》第 4 条规定,爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放;博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆以及影剧院、体育场馆、动物园、公园等场所,应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放。第 11 条规定,禁止向未成年人出售烟酒, 经营者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒的标志 ;对难以判明是否已成年的,应当要求其出示身份证件。第 12 条规定,任何组织或者个人不得招用未满 16 周岁的未成年人,国家另有规定的除外。任何组织或者个人按照国家有关规定招用已满 16 周岁未满 18 周岁未
成年人的,应当执行国家在工种、劳动时间、劳动强度和保护措施等方面的规定,不得安排其从事过重、有毒、有害等危害未成年人身心健康的劳动或者危险作业。《预防未成年人犯罪法》第 26 条规定,禁止在中小学校附近开办营业性歌舞厅、营业性电子游戏场所以及其他未成年人不适宜进入的场所。第 30 条规定,以未成年人为对象的出版物,不得含有诱发未成年人违法犯罪的内容,不得含有渲染暴力、色情、赌博、恐怖活动等危害未成年人身心健康的内容。上述法律规定,关系着众多未成年人的健康成长,违反这些规定的行为,可以成为未成年人检察公益诉讼的案件范围。
未成年人检察公益诉讼,是未成年人检察工作与
公益诉讼检察工作的交集,既要遵守公益诉讼检察的要求,又具有未成年人检察的特色。实践中应当把握其本质,正确理解公益性,积极稳妥开展公益诉讼, 以强化对未成年人的司法保护。
 
 
注释 :
[1]《让祖国的花朵在阳光下绽放》,新华网 http:// www.xinhuanet.com/politics/2015-05/31/c_1115464048_2. htm,最后访问日期 :2020 年 5 月 25 日。
[2]《这件事是我们全部奋斗所在!最高检 :下大气力抓实抓好!》, 人民网 http://legal.people.com.cn/ n1/2020/0119/c42510-31555854.html,最后访问日期 : 2020 年 5 月 25 日。
[3]参见姚建龙 :《国家亲权理论与少年司法—— 以美国少年司法为中心的研究》,《法学杂志》2008 年第3 期。
[4]参见宋英辉、苑宁宁 :《提升未检质效保护好最大“公共利益”》,《检察日报》2017 年 12 月 25 日。
[5]参见宋英辉、杨雯清 :《犯罪记录封存制度实施状况评估报告》,《未成年人检察》2019 年第 3 辑。
[6]最高人民检察院工作报告——2020 年 5 月 25 日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上。

[责任编辑:张天宇]