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检察权视野下的听证制度研究 * ——基于山西省临汾市检察机关听证工作实践
2022-02-07   作者:赵 芮 ** 张晓燕 ***   来源:《中国检察官》杂志
摘 要:在我国,基于法律监督权的本质,检察权在价值追求方面与听证制度相契合,检察听证能够在实体公正、程序正义方面提供新的价值,对检察机关参与社会治理、提升检察权威具有一定的功能和作用。但部分规范的缺失导致实践中的检察听证存在运行不顺畅、规范化程度不高、听证效果不佳等问题,可以通过明确听证员选取规则、细化听证案件审核标准、拓宽听证公开范围等相关配套机制予以逐步完善。

关键词:检察权 听证 公开听证


最高人民检察院《人民检察院审查案件听证工作规定》(以下简称《规定》)指出,人民检察院以听证方式审查案件,应当秉持客观公正立场,以事实为根据,以法律为准绳,做到依法独立行使检察权与保障人民群众知情权、参与权和监督权相结合。由此可见, 检察权可以运用听证手段来推动价值追求的实现,听证制度也可以通过在检察权范围内的运行而增加其新的内涵。

一、检察权视野下听证的价值与功能

检察权必须具备法治、权力制衡、程序正义、社会秩序这几种基本的价值追求。在大多数领域,这与听证制度的价值追求相契合,也就使得检察听证制度的存在具有了一定的理论基础。

首先,检察听证制度是保证检察权公正履行的重要方式。检察机关作为国家法律监督机关,承担着保证国家法律正确有效实施的职能。检察机关的履职通常通过办案予以体现,在办案过程中,听取各方利益观点及诉求是保障办案公正法治的重要环节,也是各大诉讼法明确规定的程序性内容。而听证制度的核心在于提供各方利益人表达观点的空间,该目标追求与检察机关的办案过程是相一致的,也有利于增强检察权威和影响力。

其次,检察听证制度是保证检察权程序正义的有效路径。听证制度,特别是公开听证活动中,当事人、承办人及第三方的参与,有助于将整个办案或诉讼过程予以全方位呈现并进行监督。充分运用听证程序, 一方面能督促检察机关办案过程中严格遵循程序要求; 另一方面也能督促办案机关在之后的办案过程中严格依法办理,通过公开听证形成对程序正义追求的压力, 倒逼办案机关完善办案环节。

再次,检察听证制度是检察权参与社会治理的有效路径。十九届四中全会明确要求推进国家治理体系和治理能力现代化,检察权作为国家权力的组成部分,也必然要积极参与社会治理。实践中通过公开的听证活动, 将检察机关决策过程开诚布公,本身就是回应社会关切的举措;听证过程中的论证、辩论、说明等活动能够有效地、有针对性地进行释法说理,消解社会疑虑,化解社会矛盾修复社会关系。

通过对临汾市检察机关司法实践的总结,在实体方面,检察听证一般能够发挥出以下功能或作用:

一是化解社会矛盾,修复社会关系。听证活动所涉及的案件中,存在部分当事人之间矛盾难以化解、心结难以打开的情形。通过公开听证活动,一方面可以将争议焦点充分展示并讨论,向当事人说明症结所在;另一方面通过第三方相对中立的身份,能够增强当事人的信任感。在公开听证的环境中,更容易将是非曲直予以说明,从而对理屈者产生一定的社会压力, 更利于其对最终结果的接受。

二是充分释法说理,进行普法宣传。听证活动由于其公开性,因此天然就是普法宣传的平台。一方面,针对当事人的充分释法说理,能够有效进行普法教育,针对嫌疑人或被不起诉人来讲,公开训诫更能够对其形成一定的威慑,从而能够更好地接受裁判结果,接受法律; 另一方面,公开听证能够有效地针对旁听人员进行普法宣传,既让普通民众了解检察权运行的基本程序和逻辑, 也能让民众了解法律的实体性规定以及裁判依据和思路。

三是主动接受监督,消除社会疑虑。检察听证活动将检察权置于阳光下和社会公众的视野中,本身就是阳光检察的重要形式。通过听证活动,将检察机关办案的逻辑与依据充分的展示,能够有效消除社会疑虑,特别是社会关注度较高的案件,检察机关主动接受监督能够提高办案结果的说服力,也能增强检察机关的社会公信力。通过公开听证也能够将部分无理缠诉者的理由与依据向公众展示,从而减少检察机关信访的压力。

二、临汾市检察机关听证工作现状及存在问题

临汾市是山西省下辖的地级市,地处山西南部, 下辖 17 个县级地域。2018 年 6 月至 2020 年 10 月,临汾市两级检察机关共举办听证活动 45 次,简况如下: 从听证形式上看,公开听证 42 次,占 93.3%;不公开听证 3 次,占 6.7% ;从业务类别来看,公开听证主要集中在刑事领域,刑事业务条线案件 45 件,占 100%; 从具体听证事项来看,拟不起诉案件 37 件,占 82.2% ;司法救助案件 4 件,占 8.9%;审查逮捕案件 2 件,占 4.4%;羁押必要性审查案件 1 件,占 2.2%;法律监督案件 1 件,占 2.2%。由以上数据可以看出,临汾市两级检察机关主要针对拟不起诉案件进行公开听证。探究其中的原因,是因为拟不起诉类案件通常案件事实较为简单,社会影响不大,采取公开听证的形式有助于化解社会矛盾、消除社会疑虑。相比较而言,行政诉讼监督案件、公益诉讼案件因涉及到其他行政机关履职等问题,检察机关会谨慎选择公开听证方式办理,实践中也会受到较大阻力。纵观临汾检察听证工作,主要有以下几方面的问题:

第一,检察听证相关工作机制不健全,缺乏统一有效的规范。《规定》对检察听证的案件类型、程序规范、听证员资质等方面做了一定的规定,但从各院的听证实践来看,目前各院的听证工作机制尚未形成, 缺乏统一有效的规范。具体总结如下:

一是缺乏听证案件范围具体指引及听证必要性审查机制。《规定》第 4 条明确对事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议,或者有重大社会影响,需要当面听取当事人和其他相关人员意见的羁押必要性审查案件、拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件,经检察长批准可以召开听证会。对需要核实评估犯罪嫌疑人是否具有社会危险性、是否具有社会帮教条件的,可以召开听证会。但《规定》仅从原则上对听证案件范围作出较为抽象的规定,在实践中,具体哪些案件可以进行公开听证还需要进一步明确。此外,检察听证活动也缺乏必要性审查机制。在上级大力推进听证工作的背景下,个别基层检察机关为完成听证任务而召开听证会,缺乏严肃性和必要性,严重影响听证效果。

二是缺乏听证员选取及其参与听证活动相关配套机制。《规定》第 7 条明确了担任听证员的资格条件及限制性条件,在听证员选择上,目前各地亦没有相应的配套机制,及时有效的听证员选取机制尚未形成。实践中,各地选取的听证员主要是人大代表、政协委员、人民监督员、值班律师及专家学者。根据案件需要,也可能邀请某个领域的专家、学者担任听证员, 提供专业意见;或根据案件情况,邀请与案件当事人关系较为紧密的人来担任,如社区代表、行业主管机构、企业代表等。一方面,这类人员基数有限,其中不少人被多家检察院轮番邀请参加听证,时间精力难以保障;另一方面,听证员背景领域还不够广泛,办理疑难复杂案件无法联系到特定领域的专家型听证员, 难以听取到专业性且富有参考价值的意见。

第二,检察听证工作运行不顺畅,听证活动统筹规划较弱。《规定》出台以前,没有统一的听证程序规范。《规定》出台以后,虽然对听证流程进行了统一的一般性的规定,但是涉及到不同的案件类型或具体个案,依旧需要设置更为细化和可操作的流程。从我市听证实践来看,主要存在以下两方面问题:

一是检察听证活动统筹协调负责部门不明确。目前,检察听证活动主要由各办案部门自主组织,没有统一的统筹协调负责部门。大多数检察听证,由案件承办部门(人)通过向检察长口头请示后启动,并由承办部门确定参与人员,负责联系案件当事人及相关部门人员。但根据各内设机构职能划分,人大代表、政协委员及人民监督员联系工作则由办公室或案管中心负责。在某些听证活动中,我们发现个别检察院内部衔接机制不畅,听证组织过程中各部门的职责不明确,存在相互推诿的现象。在统筹协调部门不明确的基础上,上下两级院报备机制没有形成,上级院对各基层院公开听证工作的开展情况掌握不全。

二是检察听证活动规范化程度不高。虽然《规定》对听证程序作出较为详细的规定,但在实践中, 普遍存在未在听证 3 日前告知听证会参加人案由的情形。从而导致听证员仅能根据听证会现场了解的信息 发表意见。受人员素质因素影响,部分听证员并不掌握法律相关知识,对法律专业性问题不能很好地理解, 在事前未了解案件的情况下,通常只是基于朴素的社 会常识和对当事人的看法发表意见,所做判断也容易“随大流”,影响听证效果。这一方面是因为统筹协调不畅,难以确定时间和参与人员;另一方面也是受办案期限的限制,听证活动通常筹备地较仓促。

第三,检察听证活动公开程度不高,听证影响力不足。根据《规定》第 19 条的规定,公开听证的案件, 公民可以申请旁听,人民检察院可以邀请媒体旁听。实践中,听证活动普遍存在公开程度不高,听证影响力不足的问题。

一是听证活动没有事前公示。听证参与人员除听证员外,均为与案件有关联的人员,普通群众知晓度不高,公开听证效果延伸不足。以我市办理的检察听证案件为例,各院通常事前拟定参与人员名单或范围,然后由承办部门具体负责“点对点”通知,普通群众对听证活动无从知晓,相关承办部门也缺乏发布公告的平台。同时,基于旁听人员的身份核查、安全性、场地等方面考虑,大部分基层院对更为广泛的公示缺乏积极性。

二是评议结果的采纳流于形式。此前,由于缺乏统一规定,对评议结果如何采纳存在一定争议。结合员额制检察官改革的背景,各地一般都把评议结果作为参考意见予以附卷。但在实践中,大多数案件听证员最后评议意见与检察机关拟作出的处理意见相一致, 承办人变更评议结果的情况较为少见。

三是听证活动事后宣传不够。目前,各基层院对听证活动的事后宣传往往是通过官方公众号进行发布, 发布内容通常为活动信息。基于案件信息保密等相关原因,有关案情及说理内容部分较少。同时,检察机关往往不能很好的利用新媒体等平台进行有效的宣传, 宣传手段陈旧。《规定》出台后,尽管规定了可以邀请媒体进行直播的宣传报道手段,但在基层来讲存在平台较少,关注度不高等困境。

三、检察听证工作的改进路径

《规定》虽对检察听证的案件类型、程序规范、听证员资质等方面做了一定的规定,但从实践来看尚未形成一个统一规范的工作机制,需要各级检察机关进行尝试性的探索。我们认为,可以从以下几方面来进一步完善检察听证制度:

(一)建立健全检察听证相关配套制度,提升听证质效
一是完善听证案件审核标准,选好选准听证案件。根据《规定》第 4 条,检察听证主要针对在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议或有重大社会影响,需要当面听取当事人和其他相关人员意见的案件。从实践来看,各基层院举办检察听证活动主要目的包括:(1)案件较为敏感,需要通过公开听证程序消除社会疑虑;(2)案件影响较大,需要回应社会,修复社会关系;(3)案件较为典型,可以起到释法说理、普及法律的作用;(4)为完成任务或争先创优。因此,有必要建立完善听证案件审核标准,确保听证效果。具体而言,首先是建立听证案件风险评估机制。听证前,由案件承办人对拟公开听证的案件上报研究室或检察委员会,对案件进行综合研判分析,分析进行公开听证可能带来的各种后果。其次,建立案件听证必要性审查机制。引入过滤机制,对一些事实清楚、争议较小、没有听证必要的简单案件,通过听证必要性审查机制予以过滤,防止个别单位为完成任务而召开听证会,使听证活动流于形式,造成司法资源的浪费。二是完善听证员的选取规则并建立听证员参与听证活动相关配套机制。在听证员选取上,一般应采用相对客观、不易被人为因素控制的随机抽取规则。同时,应设置优先推荐专业背景与案件类型对口的听证员。针对不同案件类型,结合听证目的及结果追求,选取专业知识过硬、善于释法说理或基层群众代表参与,在提高检察工作知晓度和影响力的同时,发挥公开听证在化解社会矛盾、促进社会治理方面的作用。此外,针对基层各类专业人才缺乏、无法满足听证需要的现实问题,有必要从省市级层面建立公开听证专家人才库,并设置不同层级专家人才参与听证活动的调度机制,确保基层检察机关拟对一些疑难、复杂案件召开听证会时,能够快速便捷的寻找到专家人才,听取到有价值的专业意见,满足检察听证的需求。与此同时,应设立听证专项保障经费,将参加听证工作与听证员的社会服务工作相挂钩, 鼓励听证员积极参与听证活动。

(二)强化检察听证内外统筹协调,提升听证规范化水平
一是强化检察听证的内外统筹协调。目前,各地检察听证工作尚未建立统一的内部统筹协调机制。实践中,听证案件承办部门(人)需要耗费大量的案外时间和精力来筹备听证,在一定程度上也影响了案件承办部门(人)举办听证活动的积极性。针对这些问题,上级应建立并发布检察听证内部统筹协调机制规范,并根据各级不同情况,指导各级检察机关建立相关统筹协调小组(或个人),确定由该协调组负责承担组织本院公开听证会统筹协调事宜,确保公开听证会顺畅进行。同时,完善与人大、政协等相关部门的联系协调机制,有针对性的邀请具有政治觉悟高、专业素质强、善于做群众工作等特征的社会人士参与听证。通过优化听证人员选择,引导听证参与人员围绕案件事实认定、法律适用及案件处理等内容发表意见或传达检察工作理念,提高听证质效。

二是完善检察听证程序设置。《规定》明确了可以听证的案件范围和听证会程序,但实践中各基层院对此标准把握不准。应进一步细化听证案件具体范围, 并根据不同案件类型设置具体的程序指引,可以适时发布公开听证典型案例作为日常工作参考。此外,在全面推进公开听证工作的要求下,上级检察机关应完善配套的备案及工作质效考核制度,使上级检察机关能够及时掌握辖区内公开听证数据及工作情况,同时督促基层检察机关在会前告知、会中步骤到会后评议结果运用等方面严格落实听证程序要求,提升听证规范化水平,促进听证效果的实现。

(三)加大听证活动公开程度,提升检察听证影响力
一是完善和细化公开听证会前公告制度。各级检察机关可以通过两微一端、机关公告栏、当地关注度较高的新闻媒体等多种渠道发布听证公告,根据案件需要也可在案件当事人所在单位、社区发布听证公告,拓宽检察听证公开途径,提高普通民众参与度,扩大检察工作的民众知晓度,获取检察工作认同,同时,应区分不同案件性质,确定公开内容。对于可以公开的案件基本情况,应积极公开。在听证常态化后,可以尝试采取时间相对固定,类案集中听证等方式开展听证活动,并通过会前公告制度,提高公众参与检察工作的积极性。

二是关注听证效果,提升检察影响力。公开听证是检察机关参与社会治理、化解社会矛盾、弘扬检察理念的重要方式。各地在开展公开听证活动时,要以结果为导向,谨慎选择听证案件,做好风险评估及前期工作。同时,应完善公开听证活动效果评估机制,着力提升检察官运用公开听证办理案件的能力。会前为听证员了解案件情况提供便利,会中及时回应参与人员的疑问,会后做好听证效果评估和听证效果宣传工作。应结合听证目的,从化解矛盾、释法说理、彰显检察担当等不同层面、不同角度,有针对性地开展宣传工作。针对刑事申诉案件,还可以尝试通过听证,建立检察机关同其他机关化解社会风险、妥善息访罢诉的协调机制。

*本文系最高人民检察院 2020 年度检察应用理论研究课题“检察权视野下的听证制度研究”的阶段性成果。
** 山西省临汾市人民检察院法律政策研究室副主任[041000]
*** 山西省临汾市人民检察院法律政策研究室主任[041000]

[责任编辑:王济荣]