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检察机关案件质量评价指标体系的反思与运用
2020-06-19   作者:天津市人民检察院重点调研课题   来源:《中国检察官》杂志
摘 要:《检察机关案件质量主要评价指标》作为新型的案件管理方式,具有科学性和合理性,但是指标体系的 “封闭性”以及运行过程中信息化水平不高、数据质量参差不齐等问题制约了指标体系作用的发挥。设立统一的 评价组织机构,优化指标设置,建立配套的运行机制,统筹评价指标与检察官业务考核、绩效考核以及案件质 量评查的关系将有助于《检察机关案件质量主要评价指标》的运用落实。
关键词:评价指标 案-件比 完善与运用

案件质量是检察机关办案的生命线,构建科学合 理的案件质量评价指标体系,通过对检察业务工作运 行情况进行分析与评价,可以不断提高办案质量,有 效促进检察机关充分履行各项职能,从而高效正确地 行使检察权。当前,对案件质量进行评价的模式主要 有两种:一是设置反映案件质量的相关指标,借助检 察业务综合考评进行评价;另一种是通过案件质量评 查机制在案件管理过程中进行评价。经过实践,以上 两种评价模式的不足逐渐显现,如:在业务考评中评 价标准过多关注业务条线的纵向联系与指导,忽视了 部门之间的衔接与协调,“重数量轻质量、重量化排名 轻分析整改”[1],年终集中评价时间设置不合理等。为 进一步适应司法责任制改革及内设机构改革新要求, 最高人民检察院印发了《检察机关案件质量主要评价 指标》(以下简称《评价指标》),本文拟就该指标体系 在检察工作实际中的构建及运用进行探讨。

―、《评价指标》的基础理论概述

在内容上,《评价指标》涵盖“四大检察” “十大 业务”主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程 以及各种检察监督方式的51组87项指标。具体来看, 该评价体系以“案-件比”为核心指标,该指标通过 发生在人民群众身边的“案”,与案进入司法程序后所 经历的有关诉讼环节统计出来的“件”所形成的对比 关系,观测检察机关办案运行态势,以此评价每一个 办案环节是否将工作做到极致。如果“案-件比”越高, 说明“案”经历的诉讼环节越多,办案时间越长,当 事人对办案活动的评价就越低,办案的社会效果越差。 以该指标作为评价体系的核心,有助于引导各级检察 机关努力将前一个诉讼环节的工作做到极致,提高办 案的质效,减少不必要的办案环节,从而节约司法资源, 提升人民群众的司法获得感。

在运行逻辑上,《评价指标》的运行模式是通过设 置若干反映检察业务情况的指标,运用综合评价的方 法对指标数据进行分析,据此对案件的办理质量进行 评判。这一评价方法采用对数据进行目标管理的模式, 借助量化手段设置系列指标评价检察工作成效。其评 价过程着眼于案件的整体办理情况,而非对某个案件 的定性概括,实际上是“从案件到数据,再从数据到 案件”的过程,这种“过程形象”是一种量化的数据 化模型构造,在运行的过程中需要借助社会学中的定 性和定量方法加以审视。⑵

在运行特点上,评价体系的对象具有多维性,可以 通过不同指标的组合,实现对不同主体办案质量或不同 类型案件质量的考核评价。如,可以通过“案-件比” 实现对地区层级、院层级、部门层级、办案检察官层级 办案质效的分析,评价不同层级各个办案环节的工作是 否做到极致。评价指标体系的考评具有一定的实时性, 可以通过指标的动态变化,及时发现办案过程中的不规 范问题,进而分析研判原因,查找对策建议,督促落实 整改。评价结果的运用具有可视化。《评价指标》的结 果是通过即时的指标数据反映一个地区、单位或者员额 检察官的办案情况或工作状态,是一种可视化的质量、 数量和效率。这种可视化的管理有利于发现办案过程中 存在的问题和业务运行变化发展的规律,使问题从发现、 分析到解决成为一个持续看得见的过程。

二、《评价指标》的功能及定位

运用《评价指标》体系,首先要准确把握其价值 定位。《评价指标》体系作为新型的案件管理手段,具 有宏观指导、综合评价、辅助决策等功能,虽然指标 体系有其科学性和先进性,但由于检察业务具体工作 的特殊性和复杂性,仅靠评价指标体系并不能精准反 映每一个案件的办理质量,指标数据的变化只是某类 或某组案件质量的表象反映。因此,评价指标体系的 评价结果不能作为评判案件质量的唯一标准,仍需要 综合其他方面的情况对案件的质量做具体的分析。就 其功能而言,主要体现以下几个方面:

一是引导功能。《评价指标》本身反映了上级检察 机关对下级检察机关或者检察院对本院各业务部门检 察业务的各项要求,在一定程度上就像是指挥棒,明 确的将上级检察机关对检察业务工作的要求告知下级 检察机关,引导下级检察机关开展业务活动。

二是参谋功能。评价指标体系是对办案活动的综 合评价和宏观管理,通过对办案活动各项指标数据的 实时监督,便于上级检察机关各条线了解掌握各地区 的办案现状、态势、特点、规律以及存在的问题,是 对下指导工作的重要依据。同时,对于检察长等院领 导来说,对指标数据的分析研判是其了解案件动向和 业务决策的重要信息。
三是激励功能。对案件质量进行评价的必然结果 就是鼓励先进、鞭策后进,加之有效的奖优惩劣措施, 必然激发检察官发挥办案的积极性和主观能动性,最 终促使办案人员牢固树立案件质量意识,提升业务能 力,从而提高办案的整体质量。

三、 《评价指标》运用面临的问题及困境

第一,现有《评价指标》体系的开放性不足。案件 质量评价活动定位于检察机关的内部监督,或是上级检 察机关对下级检察机关的监督和指导,这种定位忽略了 外部公众的参与。实际上,作为检察产品的案件,必须 接受社会公众的检验,以此评判案件的办理是否达到政 治效果、社会效果和法律效果的统一。《评价指标》中 没有一项指标是通过当事人获取的,尽管公众对检察工 作的评价极易出现偏差,但与有公众参与的评价相比, 《评价指标》评价结果更容易受到社会的质疑。

第二,指标数据的质量不高。在目前的数据采集方 式中,生成指标数据的案卡基础信息,大多来自于办案 人员的手工填录,即使经过统计人员审核及数据督查, 但是错填、漏填等问题仍不同程度的存在。在全国检察 机关检察业务数据质量专项督查中发现的重要数据失 真,不规范填录案卡等问题都会造成数据指标的误差。

第三,信息化水平不足存在数据投机空间。就评 价指标体系运行的机理而言,案件质量的评价过程实 际上是“从案件到数据,再从数据到案件”过程。在 “从案件到数据”的过程中,在现行的数据采集方式下, 如果各项数据指标直接关系检察官的绩效、奖惩、晋 升等利益,那么,单纯通过数据指标进行的案件质量评 价容易将业务部门和办案人导向功利化的行为方式。⑶ 即使评价指标以“比率”设置能避免单纯的追求办案 数据,但是“比率”也是在数据计算的基础上得来, 所以仍存在数据投机的空间。

四、 《评价指标》的完善与运用

(一)优化案件质量评价体系的指标设置,适当增 加案件质量的外部评价指标

当前的评价指标体系在指标的设置上,呈现出明 显的内部化倾向。案件作为一种司法产品,其质量标 准除了需要具备普通产品的一般属性外,还需具备特 殊的法律属性。即案件首先要符合产品的一般属性一 符合性和适应性⑷。符合性要求案件的办理过程要符 合法律相关的程序、规定,即案件的实体结果正确,办案程序合法。适应性表明了产品是否符合顾客的需 要,是否当事人满意。⑶表现在检察产品上就是案件 办理取得了政治效果、社会效果和法律效果的统一, 不仅得到了当事人的认可,也合乎当事人以外普通社 会公众的需求。案件质量应是质量、数量和效果的统一, 因此应适当增加外部性评价指标,比如,可以增加涉 检信访率,这样既可以表明检察机关的积极、开放的 姿态来征求社会公众的意见,又有利于激发公众参与 监督的热情。衡量个案处理的质量如何,案件的当事 人既是司法活动的亲历者和见证者,又是案件实体结 果的承受者,理应具有发言权。

(二) 将评价指标进行分类设置

评价指标体系的基本价值在于能够为衡量和评价 检察业务工作的数量、质量和效果提供科学的标准和 载体。在适用各项指标的探索阶段,可以将衡量和评 价方式分为刚性考核评估与柔性情况通报,据此将评 价指标分为考核性指标和基础性指标。考核性指标可 以纳入检察官业务考评体系,基础性指标则是为了整 体了解某个时间段检察工作情况而设置的相应的指标。 考核性指标可以通过主观能动性产生积极或消极的变 化,具有较强的导向性及功能性,应是反映检察职能 履行情况,法律监督效果的指标。比如审查起诉环节 的自行补充侦查率、排除非法证据率、促成当事人双 方和解率、开展追赃挽损率以及诉讼监督环节的监督 立案或撤案率,侦查活动违法监督(采纳)率等。基 础性指标由于不具有功利的目标,主要反映检察工作 概貌和工作进展情况,在内容范围上具有更强的包容 性,如反映一段时期内重点工作推进情况的无罪判决 率、撤回起诉率、认罪认罚适用率等指标,对指导业 务工作发展具有重要作用。这样区分设置,既能有效 推动检察重点工作,发挥《评价指标》的“风向标”“指 挥棒”作用,又能避免唯指标的功利化倾向。

(三) 设立职能统一的评价组织机构

权威、公正的考评工作机构是案件质量评价工作 顺利开展的基础。一直以来,案件质量评价工作是和 其它检察业务考核一并由上级检察机关对口条线承担, 案件质量评查工作由本级院案件管理部门组织开展,所以,严格上说并没有形成统一、固定、专门的案件 质量评价机构,这在一定程度上影响了案件质量评价 工作的开展。各级检察机关应当成立专门的评价组织 机构,具体负责指标数据的统计、通报、分析、评价 和决策建议工作。综合参考当前各级检察机关实行的 业务考评及案件质量评查工作,由于案件质量评价指 标体系涉及相关业务数据的分析研判,所以在机构设 置上可以参考业务数据分析研判会商工作小组的配置, 由上级院分管案件管理工作的副检察长(基层院检察 长)担任评价小组组长,案件管理部门负责人担任副 组长,业务部门负责人担任评价小组成员。案件管理 部门负责评价工作小组的日常协调联络、会议组织、 数据提供、报告撰写等事宜。

(四)建立配套的运行制度

一是建立完善数据采集督查制度。决策失灵主要 来自于信息失真,真实准确的业务数据是实现《评价 指标》体系科学运行的前提。指标数据的真实性、准 确性是评价指标体系健康运行的生命线。一方面应建 立严格的指标数据管理和经常性督查制度,从案件信 息源头录入、案件流程监控、结案工作审核等多个节 点保障统计数据的真实性。同时,将信息录入的准确 性等纳入检察官业务考核,对于弄虚作假、虚报、瞒报、 篡改统计数据的予以通报批评并取消评先评优资格, 情节严重的严肃追究责任。另一方面,要依托科技力量, 对于评价指标涉及的相关数据,通过系统文书直接自 动生成,避免人为的干扰,压缩数据造假的空间。

二是建立完善的评价通报和反馈制度。对于指标 体系的运行情况,应当定期进行公开和通报,建立全 方位、立体化的指标数据通报制度,为各级检察机关 搭建指标数据的坐标体系,打造业务工作的“晴雨表”。 建立指标数据通报检察长等院领导制度,使得评价指 标体系真正成为检察业务工作开展的重要抓手。对于 发现的问题,应当建立反馈机制,由相关单位或部门、 检察官就指标数据做出说明,对于非人为的客观因素 可以剔除。同时强化日常业务数据的通报与核查,将 考核变年终运动式一次性工作为日常动态工作,由案 件管理部门定期通报相关业务指标数据,并对一些重点数据和问题数据进行核查。

三是建立完善业务态势分析制度。共同分析研究 检察业务数据指标反映的问题、原因或者值得关注的 特点、规律、趋势、影响等。重点围绕业务数据反映 的规律、趋势、特点、影响、问题以及需要预警、提 出对策的事项等进行。对于上级检察机关来说,可以 设置部门点评,通过上级院的部门点评可以反映出部 门对本条线业务工作情况掌握的状况,由此也可以反 映出上级院指导基层院的程度,强化上级院指导基层 工作的抓手。在进行指标讲评时需要对检察业务运行 规律的深刻把握,对存在问题进行深入分析,对解决 问题提出前瞻性建议,不能只重视数字,不重视分析, 这样才能将《评价指标》的结果运用最大化。

(五)统筹把握好两个关系

一是统筹与检察官业务考核以及绩效考核的关系。 案件质量评价指标体系要发挥作用,必须与检察官业务 考评工作或检察官绩效考核制度相关联,将案件质量评 价指标体系纳入检察官业务考核或业绩考核,这样案件 质量评价指标才不会变成“稻草人”归根结底,对检 察业务的各项决策部署必须通过对部门和个人的有效管 理才能真正落到实处,这之间的桥梁和纽带就是检察官 业务及绩效考核。通过这一桥梁和纽带,将宏观的决策 部署与微观的个案管理相结合,将对院层级的目标转为 检察官的个人考核,从而形成以宏观指导微观,以微观 促进宏观的良好态势,如果考核工作不到位,评价指标 体系的指引、导向激励作用就十分有限,甚至有流于形 式和归于落空的危险。绩效管理的理论认为,只有将绩 效评价与人们所获得的回报挂钩,才能真正发挥其应有 的作用。⑹

二是统筹与案件质量评查的关系。评价指标体系 的数据指标反映的是检察工作的宏观运行情况,不能 完全展示个案的质量情况,加之检察机关的办案活动 具有一定的复杂性,单凭评价指标不能准确对个案的 案件质量进行评判。为了避免个别指标应用中出现误 差或偏离实际,对于异常的指标应当结合案件质量评 查机制进行校正。这样既能消弥个案评查与宏观数据 从差异,做到宏观与微观的结合,又能做到个案评查 与指标数据相互印证、补充,实现抽象性与具体性的 有机统一。

(六)注重案件质量评价指标的结果应偏向于预警提示

运用指标化和数字化的管理方式高度契合科层式 行政管控所偏好的管道式视野,⑺这种考核方式逐渐 成为行政管理绩效考核的直接依据,但是将其运用于 司法领域,且不论案件质量指标体系的指标设置是否 存在不足和缺陷,但就是绩效化本身就足以造成案件 质量管理的异化。⑻基于此,国外有关国家在采取类 似质量评价时,一般只是将其作为一种预警和监督机 制,并无绩效考核的效果。鉴于在现行检察业务考核 中过度追求数据的一系列负面效应,在运用评价指标 体系的过程中,有必要将个别评价指标的考核功能转 向预警提示功能,这样既能有效推动主要检察业务的 运行,又能避免惟数据论的弊端。


[责任编辑:王济荣]