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司法责任制改革中的检察官权限设置
2020-06-19   作者:付强   来源:《中国检察官》杂志
摘 要:在深化司法改革的背景下,推进检察官权限的设立及优化具有重要的现实意义。然而我国目前对检察 官权限设置缺乏立法保障和统一机制,相关规定亦存在不合理、不规范之处。为进一步优化检察官权限设置, 需要赋予“检察一体”以新思维,使其发挥保障检察官独立性的作用;进一步完善检察官权限清单及机构建设, 优化检察官职能设计;完善监督制约机制,有效防止检察官权力滥用。
关键词:司法责任制改革 检察官权限设置

2015年9月,最咼人民检察院颁布《关于完善人 民检察院司法责任制的若干意见》,为全国检察机关深 化司法改革,推进员额检察官(以下简称“检察官” [1]) 权限的设立及优化提供了指导方向。2017年10月,党 的十九大提出检察院要依法依章程履行职能、开展工 作、发挥作用,明确并完善检察官权限设置对确保检 察机关依法履职有极其重要的意义。本文拟从检察官 权限设置的目标、属性及现存问题入手,分析问题原因, 提出优化方案,以期对现今检察官权限设置的优化完 善提供借鉴。

―、检察官权限设置的目标设计及属性要求

我国检察机关办案组织的建设大致经历了4种形 式的演进:科层制的复杂办案组织形式、主诉检察官 办案责任制下的办案组织形式、主任(主办)检察官办 案责任制下的办案组织形式⑵及当前员额检察官办案 责任制组织形式。本文对检察官权限设置的改革研究 系在员额制改革背景下对强化检察官主体地位的进一 步探索。优化检察官权限设置的总体目标就是要在突 出检察官主体地位的同时,设立检察官权限框架,使 检察权的行使有法可依、有据可循。

我国的检察官权限设置具有司法和行政的双重特 点,但应明确其根本权属是司法性。检察官权限设置 的重要目标之一就是对司法权与行政事务管理权进行 明确区分。另外,检察权设置在强调检察官独立性的 同时应坚持检察一体的检察权固有属性。有学者将检 察一体定义为“是指为保持检察权行使的整体统一, 在肯定检察官相对独立的同时,将其组织成统一的组 织体,采取检察官所有活动一体化的方针,其主要内 容是上命下从,上级检察首长就下级检察官处理的检 察事务,不但有指挥监督权,还有职务收取权和报告 义务。”⑶检察一体是有关近代检察制度组织构建的基 本原理,检察职能的合理运作是其最基本要义,指令 权和检察官客观义务权是它的概念核心,等级性、统 一性、检察官相对独立性则是基本内容。⑷现今司法 实践中检察一体即要求坚持党对检察工作的领导、上 级检察机关对下级检察机关的领导、党组对全院工作 的领导。而当前检察权改革的大趋势是司法决定权的 下放,那么如何有效进行监督制约将是在检察官权限 设置中应予考虑的重要问题。

二、检察官权限设置的现有问题

(一)缺乏立法保障与统一机制

目前各地检察官权限设置的改革实践存在较大差 异,在当前员额制改革大步前进,而立法相对滞后的 大环境下,诸多实践已游离在法律之外,缺乏立法保 障。最高人民检察院《关于完善检察官权力清单的指 导意见》提出“检察官权力清单由省级人民检察院制 定。省级人民检察院应当结合本地实际,根据不同层 级人民检察院的职能,对辖区内三级人民检察院检察 官司法办案权限分别作出规定”虽然在改革初期即对 检察官权限设置予以统一确实存在困难,但如果立法 不予尽早确立,就会面临改革的内容不符合现有法律 规定的尴尬境遇。这也就是学界常提及的司法改革“合 法性危机”⑶

(二)检察官权限设置仍有不合理、不规范之处

首先,权限设置存在职责不清、界限不明的问题。 例如,监督权与审查权界限如何界定,实践中往往认 识不一、做法各异。且对于检察官权限的设置,往往 注重案件审查的权力,对监督权关注不够,缺乏认定 标准及追责机制。其次,审查标准不统一。在完善检 察官权限设置的过程中对于如何统一认定标准,避免 同案不同罚,实践中相关机制仍不健全,或过于笼统 缺乏可操作性。再次,办案过程行政色彩时有出现。 司法行政事务权在我国检察史中有着根深蒂固的悠久 历史,检察机关“生于司法,却无往不在行政之中”⑹, 尤其是检察机关的部分内部监督,靠得仍是行政层级 的逐级监督方式,检察官的独立地位受到制约。而且 推行检察官办案责任制后,在办案工作之外,领导控 制力削弱的负面影响可能就更为突出。[7]

三、检察官权限设置的改进建议

(一)赋予“检察一体”以新思维

我国《宪法》第138条规定“最高人民检察院对 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负 责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和 上级人民检察院负责。”该条规定奠定了检察一体的宪 法基础。检察一体在某种程度上是对检察官权力行使 的制衡,制约检察官的独立性。但在当前司法责任制 改革强调充分发挥检察官独立性的背景下,为寻找两 者的平衡点,需要赋予检察一体以新思维,用新的视 角去探索检察一体在发挥检察官独立性中应有的角色 与制度机制。

一是检察一体应以坚持检察官主体地位为基础。 检察官权限设置应以真正放权给检察官为改革总趋势, 在个案办理中应避免上级检察机关或领导对案件处理 结果的不当干涉,保障检察官对案件处理决定的独立 性。上级检察机关认为下级检察机关的决定错误的, 有权依法责令下级检察机关予以改正或直接撤销、变 更。但应有法律的明确限制,不得违反正当程序原则。 而对于在检察官联席会或检委会上本院领导认为检察 官处理决定可能有误,经说明理由后仍存在较大分歧 的,笔者建议应确保检察长享有变更承办人的权力, 由新承办人作为独立主体重新对案件作出判断。但应 强调此情形只适用于重大、疑难、复杂、存在违法办 案可能或在检察官联席会上认识存在较大分歧的案件。

二是检察一体在司法权上应主要体现为对检察官 的监督、指导。在案件的审查中应坚持检察官的主体 地位,而在对检察权的监督、指导中应坚持检察一体 的原则。部门负责人应走出过去参与案件实质审查及 替检察官做决定的最终承办人角色,更多地担起对类 案外部监督、指导的角色。至于监督者与检察官之间 的职责划分,应通过立法予以明确。

三是检察一体在行政事务权上应坚持上命下从、 检令畅通。行政事务权本身即意味着严格的层级区分, 层级与层级之间必须坚持逐级上报的行政审批制,个 人尤其是基层一线人员一般不享有独立的决定权。上 级检察机关或本院领导、检委会认为检察官的某项行 政事务有误的,均有权责令改正,或直接撤销、修改。

(二)完善检察官权限清单及机构建设 当前,司法体制改革、监察体制改革对检察工作 产生了重大而深远的影响,检察机关的职责定位、工 作模式、发展目标等均面临着深度转型。站在新的历 史发展时期,完善检察官权限清单及机构建设对推进 检察机关司法责任制改革,优化职能设计有重要意义, 具体而言可从以下几点入手:

一是明确清单职责,突出检察官主体地位及职能 要求。为保证司法责任制改革落地生根,地方检察机 关应在中央、上级检察机关改革精神的指引和授权下 制定具体的检察官权限清单及履职清单。首先,权限 清单应按照各办案部门的具体职责分别列明检察官决定事项和检察长决定事项的内容,分别梳理出司法办 案职权、检察监督职权以及相关的综合业务职权。其 次,履职清单应与具体检察官岗位一一对应,明确各 层级司法办案职责要求和工作标准,特别是检察官亲 历性要求,确保履职清单的内容在实践办案中均能得 到落实。再次,清单的职责设定应突出检察官履行监督、 审查、追诉的法定职能及推进检察风险防控、参与社会治理创新、加强检察服务保障的延伸性职能。最后, 清单的职能设置应坚持领导干部带头直接办案原则, 对检察长、副检察长、专职委员等领导干部直接办理 案件规定具体数量和办案亲历性要求。

二是明确检察官履职目标,搭建新型办案组,发 挥检察官联席会议的积极功能。检察官权限清单应在 充分调研的基础上,为每名检察官制定量化的履职目 标。明确检察官应当完成的基本岗位职责目标及工作 标准,具体维度包括司法办案的数量、质量、效率、 效果、规范等方面。履职目标应定期通报,并应将目标完成情况纳入检察官年底业绩考核,并与员额退出 机制挂钩,倒逼检察官积极履职。

为保障检察官权限的充分落实,应按照改革要求, 结合部门实际搭建新型办案组。原有的处长、副处长 等行政职务应予取消,减少中层职务,强化机构设置 的扁平化管理,将员额检察官主要分配到一线岗位, 将检力下沉。检察官、助理采取1:1或者1:2的比例配备, 书记员由部门统一调配。人手配置时应尽量做到结构 科学、优势互补,确保办案组内聚力强,协作良好⑻。

注重发挥检察官联席会议的积极功能。各业务部门 均应建立检察官联席会议制度,除研究个案外还可研究 办案中各种司法实务、法律适用问题,统一本部门司法 裁量标准。同时,可以打破部门界限,邀请其他部门检 察官参会,进一步提升联席会的专业性。在检委会审议 案件过程中可专门设置部门负责人汇报检察官联席会议 讨论情况环节,保证检委会决策的科学性。

三是强化专业化专门化建设。检察机关应顺应社会 发展新形势和司法体制改革新要求,积极组建专业化专 门化办案机构,创新探索专业化专门化办案模式。专门 化建设方面,北京市海淀区人民检察院的经验值得借鉴, 其成立轻罪检察部,在公检法司四家协力下,推动刑事 速裁试点工作进一步成熟,解决了许多新问题,比如在 海淀分局执法办案中心设立新的速裁办公区,针对部分 证据简单、易收集的案件,实现羁押后48小时内判决。 针对认罪认罚从宽制度改革的要求,与看守所积极沟通, 利用律师会见通道,解决了在看守所三方同时在场签署 具结书的问题等等。专业化建设方面,检察机关应结合 地域特点及上级院要求积极组建相关专业化检察部门。 例如,在高科技产业园区的检察机关可以成立科技犯罪 检察部、知识产权检察部等,将侵害辖区内相关企业利 益的案件放在突出位置。

(三)完善监督制约机制

在优化检察官权限设置,不断提升检察官主体地 位的同时,为防止权力的滥用,必须同步完善监督制 约机制。本文主要从优化检察官的权责分配入手提出 完善监督制约机制的研究思路。监督工作在职能分配 上必须坚持诉讼职能与监督职能、案件办理职能与案 件管理职能的适当分离,具体而言可从以下几点入手:

1.明确监督主体。从检察一体的检察体系设计及检 察机关的部门设置来看,笔者认为检察系统内的监督主 体及相应职责应分为以下几类:(1)上级检察机关,主 要负责宏观层面统一标准及案件规范性的监督;(2)检 察管理监督部,主要负责对全院案件办理情况的监督。 通过案件流程监控、质量评查等不断强化司法责任制改 革后检察权运行的内部监督制约力度;(3 )监察处,主 要负责检纪检风问题的监督;(4)检察官惩戒委员会, 主要负责审查认定检察官是否违反检察职责,提出构成 故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有 违反职责的意见等并交检察机关处理决定(5)检察长、 检察委员会,主要负责对错案、检风检纪等重要事项及 相应责任的认定,但不得非法干涉检察官办案的独立地 位。上述主体的监督职责各有侧重,形成检察机关内部 监督的完整体系。

2.明确监督手段。第一,纵向监督方面,包括上 文已经提到的上级检察机关可以对下级检察机关处 理的决定进行撤销或修改,以及下文主要讨论的检察 长、检察委员会、部门负责人对检察官工作的监督。

首先,对于放权给检察官自行决定的一般案件,包括 批捕、起诉、不捕、不诉、附条件不起诉等,检察长(副 检察长)可以自行对可能存在案件质量问题、廉政风 险的个案进行审查。如果有当事人、律师等举报、投 诉检察官违法办案,以及有迹象表明检察官违法办案 的,检察长(副检察长)应当对案件进行审查。若发 现检察官拟作出的案件决定可能有错误,可以通过统 一业务系统发起监督,要求检察官复核、提请检委会 审议或者直接作出决定。必要时,还可以将案件重新 分派其他检察官或收归自己办理。其次,应加强检委 会对检察官办案的指导监督。可以建立上会议题过滤 机制,进一步明确检办实体审查要求、议事议案决策 程序,实行对承办人上会汇报案件的考核机制。再次, 建立一般案件不捕不诉复议由部门负责人办理机制。 对于检察官决定不批准逮捕、不起诉、附条件不起诉 的一般案件,公安机关等有关单位申请复议的,应由 其所在部门的负责人承办。部门负责人作为原案承办 检察官的,复议案件应由主管副检察长承办。

第二,横向监督方面,(1)充分发挥检察管理监 督部的案件管理监督职能。一是落实分案制度改革。 建立随机分案与指定分案相结合的分案模式,重大疑 难复杂案件由检察长指定分案,其他一般案件由案件 管理中心直接轮流分配至各承办检察官,同时建立健 全适应特殊情形需要的案件分级、分派的变更调整 机制。二是加强对案件的流程监管。检察管理监督部 应及时完善监督事项的认定标准、监督程序及处置机 制,按照专人、同步、及时的原则,依靠检察机关统 一业务应用系统及日常管理加强流程监控工作,定期 通报监控结果,并将违法线索及时移交相关部门,做 到全院、全员、全过程的动态实时监督。三是加大案 件的质量监管。坚持每季度开展案件评查,统一案件 质量评查标准,通过随机评查、重点评查和专项评查 相结合的形式加大案件评查力度。相关评查结果应报 检委会审定,对于评查发现的案件质量问题,检察管 理监督部应通报检察官及所在部门,并记入业绩考核 和司法档案,相关部门及检察官应积极整改并及时反 馈。检察管理监督部认为需要追究司法责任的,移送 监察处等相关部门处理。(2)充分发挥监察处的纪检 监察职能。对于被告人被宣告无罪,国家承担赔偿责 任,确认发生冤假错案,发生犯罪嫌疑人、被告人逃 跑或死亡、伤残等情形以及检察管理监督部移交认为 需要追究司法责任的案件,监察处应当及时核查是否 存在应予追究司法责任的情形。经核查构成违纪的, 应启动责任追究程序,构成犯罪的应将有关线索交监 察委等相关部门处理。(3)人事部门应建立检察官业 绩档案。对于检察管理监督部、监察处等部门在监督 过程发现的重要问题应计入检察官业绩档案,同时结 合检察官退出机制等,对检察官的业务能力及思想政 治情况进行全面管理,退出不合格人员,保障检察官 队伍的精英化。


付强  北京市海淀区人民检察院检察委员会委员、第九检察部检察官

[责任编辑:王济荣]