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加强社区矫正检察监督工作的思考
2020-06-17   作者:寇从清   来源:《中国检察官》杂志
摘  要 :社区矫正是刑罚执行的发展方向,但社区矫正中存在落实社区矫正法律法规不到位的现象,严重影响了社区矫正刑罚执行的效果。我国社区矫正法即将实施,为规范开展社区矫正法律监督工作提供法律依据。目前,在社区矫正检察监督中,存在思想认识不统一、监督工作滞后、监督力度缺乏等问题,可通过健全法律法规,强化监督责任,加强业务学习,提升监督能力,畅通信息渠道,加强同步监督等途径完善社区矫正检察监督,确保社区矫正法得到全面贯彻落实。
关键词 :社区矫正 刑罚执行 检察监督 社区矫正法
 

社区矫正是改造罪犯、执行刑罚的一种非监禁刑罚执行方式,有利于预防和减少重新犯罪,维护社会和谐稳定,是刑罚执行改革的发展方向。随着社区矫正工作的快速发展和社区矫正人员的大幅增加,检察机关必须强化对社区矫正刑罚执行活动的检察监督。2019 年 12 月全国人大常委会通过了《社区矫正法》,
并于 2020 年 7 月 1 日正式实施,为加强社区矫正法律监督提供了法律依据。
一、加强社区矫正检察监督的紧迫性
社区矫正是指将符合法定条件的罪犯置于社区内, 由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下,在判决、裁定或者决定确定的期限内, 矫正其犯罪心理和行为恶习,促进其顺利回归社会的一种非监禁刑罚执行方式。[1]
社区矫正是一个外来语。20 世纪 50 年代,新社会防卫学派提出对罪犯实行人道和再社会化,使社区矫正的思想由孕育走向成熟,并逐步通过立法转化为各国的刑罚执行实践。[2]我国于 2003 年 7 月在北京等 6 个省(市)开展了社区矫正工作试点,2005 年又将河北省等 12 个省(市)列为第二批社区矫正试点地区,
2009 年在全国试行社区矫正工作,2014 年在全国全面推进社区矫正工作。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于 2012 年出台了《社区矫正实施办法》
(以下简称《实施办法》),于 2016 年出台了《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》(以下简称《意见》),为规范社区矫正工作提供了方向和遵循。 2013 年党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“健全社区矫正制度”。2019 年 12 月第十三届全国人大常委会第十五次会议通过了《社区矫正法》,并于 2020 年 7
月 1 日实施,标志着我国社区矫正刑罚执行活动走上法治化的发展轨道。
社区矫正在改造轻缓刑罪犯、减少重新犯罪、降低执行成本、维护社会稳定等方面发挥了重要作用, 但社区矫正工作量大,参与单位多,监督管理点多面广, 特别是当前负责社区矫正监督管理人员少,同时还承担着大量社会治安维稳工作任务,一名司法人员负责一个司法所的现象大量存在,采取雇员制工作人员协助参与监督管理已成为常态。村(居)委会承担着开展社区服务、上报信息等社区矫正任务。监督管理定位设备科技含量不高,宣传力度不够,部分群众对社区矫正制度不理解等,导致在落实《实施办法》中存在脱管、漏管、虚管等问题,社区矫正人员重新犯罪时有发生,背离了推行社区矫正的初衷。
2019 年 9 月,根据湖北省人民检察院授权,武汉铁路运输检察分院在对某市某区司法局社区矫正跨区域巡回检察中,发现存在较多问题,包括填写社区矫正人员执行档案不规范 ;教育学习、社区服务两个不少于 8 小时规定落实不到位 ;对社区矫正人员重新犯罪的苗头处理不当导致社矫人员重新犯罪 ;不能严格执行外出请假审批规定,超范围批准外出请假申请 ; 对矫正期限在 6 个月以下的社区矫正人员没有办理定位手机卡等,严重影响了刑罚执行的统一性、权威性和严肃性。因此,加强对社区矫正的检察监督具有现实紧迫性。
二、当前社区矫正检察监督存在的问题
社区矫正是一个综合性的系统工程,在我国虽然起步较晚,但是发展迅猛。目前检察机关的社区矫正检察监督工作还处于滞后状态,存在检察监督规定不健全、机构人员配置不到位、监督方式方法不丰富等问题,导致对社区矫正检察监督力度不大,监督质量不高,监督刚性不足。
(一)对社区矫正检察监督重视不够
加强对社区矫正活动的检察监督是检察机关履行法律监督职责的一个重要方面。当前,刑事执行监督的领域非常广泛,社区矫正检察监督是新增的刑事执行检察业务。人民检察院组织法第 20 条第 7 项明确规定“对监狱、看守所的执法活动实行法律监督”,却没有将司法机关社区矫正执行活动列入检察监督的范围,容易引起误读误解。《实施办法》规定的检察监督内容过于抽象, 而且各地在开展社区矫正中出台了大量地方管理规定, 如《湖北省社区服刑重点人员管理工作规定》等,这使检察机关在开展检察监督时大量依赖地方性规定,导致社区矫正检察监督不规范、不统一。实践中,检察机关重视对监狱、看守所等监禁刑罚执行活动的检察监督, 没有把社区矫正的非监禁刑罚执行活动检察监督放在一个重要的位置,在人力、物力上配备投入不足,影响了社区矫正检察监督工作的发展。
(二)社区矫正检察监督工作滞后
社区矫正涉及接收、交付、违规处置等矫正活动, 矫正活动节点多,而检察机关与负责社区矫正工作的司法行政机关缺乏相应的联系沟通机制,信息交流渠道不畅,无法在第一时间获取社区矫正的相关信息,
无从对社区矫正各个审批、决定环节进行同步监督。检察机关发现社区矫正违法违规线索难,难以及时启动程序开展检察监督,不能有效预防在司法文书送达、定位管理、社区服务等执行活动中存在的脱管、漏管、虚管等问题。往往在违法违规行为发生以后,检察机关才跟进监督,使得监督常常都是亡羊补牢,检察监督工作始终处于滞后的状态。
(三)社区矫正检察监督力度缺乏
受到内设机构和人员配置的影响,社区矫正检察监督容易机械化、“走过场”。实践中,检察机关更多地将刑事执行监督定位为“办事”而非“办案”,缺乏必要的程序启动、流转、终结的相应法律依据,监督工作的开展存在较大的随意性。[3]例如,检察机关对社区矫正开展检察监督主要采取查阅执行档案和相关台账资料、核查社区矫正人员定位活动轨迹等方式进行,从中发现社区矫正检察监督线索,但缺乏必要的调查核实,一旦发现社区矫正存在监督管理问题,就认为完成了检察监督任务事项,没有深入调查可能隐藏在背后的职务犯罪案件问题,使社区矫正检察监督工作浅尝辄止、流于形式,缺乏监督力度。
(四)对社区矫正违法责任认定、查处困难
社区矫正涉及司法行政机关、公安机关、监狱、人民法院等多个机关,同时村(居)民委员会等部门和人员也参与协助社区矫正活动。有时法院在没有收到司法行政机关社会危害性调查评估前就判处被告人缓刑、管制,作出社区矫正决定 ;法院与司法行政机关之间的文书送达往往是邮寄送达,社区矫正人员自行到司法行政机关报到,期间存在邮寄不及时、社区矫正人员迟报到甚至不报到等问题,司法机关又无权延长社区矫正时限,导致漏管问题时有发生 ;村(居) 委员会在参与组织社区矫正人员开展社区服务中存在虚假报告社区服务内容和时间等问题。对上述问题, 缺乏相应法律责任的规定,这些都给查处社区矫正违法犯罪带来一定困难。
三、加强社区矫正检察监督的途径
社区矫正代表了刑罚轻缓化和行刑社会化的要求, 是刑罚执行的发展趋势,但决不能成为罪犯逃避刑罚的天堂,其刑罚惩罚性不容忽视。为维护我国法律的统一正确实施,检察机关必须严格落实社区矫正法等法律法规,进一步加大对社区矫正检察监督的力度, 全面推进社区矫正规范化建设。
(一)健全法律法规,强化监督责任
健全的法律法规是开展检察监督的依据。目前社区矫正法即将实施,建议将社区矫正检察监督写入人民检察院组织法第 20 条第 7 项中,进一步增强社区矫正检察监督的责任意识。要及时调整刑事执行检察监督工作思路,将社区矫正检察监督工作放在刑事执行检察监督的重要位置,加大人力、物力投入,提升监督质量,促进社区矫正法律监督工作健康发展。加强调研工作力度,研究制定社区矫正法律监督工作规范, 明确社区矫正检察监督工作内容、工作方法、监督纠正程序,增强社区矫正检察监督的操作性,提升检察监督的统一性、规范性,以适应社区矫正法的要求。
(二)加强业务学习,提升监督能力
加大对刑法、社区矫正法等法律法规和检察业务的学习,全面掌握社区矫正法的内容要求,准确把握社区矫正活动的各个节点,加强对社区矫正各个环节 的检察监督,积极探索跨行政区划巡回检察监督,增加检察监督质效。在具体方式上,通过听、查、谈等方法全面了解社区矫正活动,及时发现问题,开展有针对性的检察监督。检察干警要在“听”司法局、司法所关于开展社区矫正工作汇报中,全面了解社区矫 正工作开展、社区矫正人员数量及分布等情况。要在“查”社区矫正人员执行档案资料台账、定位管理系统中,看司法局、司法所是否落实社区矫正法、《实施办 法》,是否落实社区矫正人员每月参加教育学习时间不 少于 8 小时的规定,是否存在脱管、漏管、虚管等问题, 是否存在社区矫正人员重新犯罪的问题,是否符合请 假外出的条件,请假手续是否齐全,是否存在暂予监外执行条件消失后没有及时建议收监等,从中发现监 督线索。要在与社区矫正监督管理人员、社区矫正人员的“谈”话中,对社区矫正人员执行档案登记台账数据进行核实,对发现监督线索进行调查,全面收集固定相关监督证据,把检察监督工作做实做细做强。
(三)畅通信息渠道,加强同步监督
2016 年 9 月“两高两部”《意见》明确提出要利用互联网技术加强法、检、公、司之间针对社区矫正工作的信息交换与信息共享。检察机关要以落实《意见》为契机,积极构建与法院、公安机关、司法行政机关在社区矫正方面的信息渠道,及时了解社区矫正各个环节的信息,定期通报情况、核对数据,开展动态监督、同步监督,在监督中发现隐藏在背后的职务犯罪案件线索。积极参与司法行政机关开展的社区矫正专项检查工作,定期或不定期深入司法局、司法所开展专项检察监督,做到在参与中监督、在监督中参与, 增强监督工作的时效性,同时要防止“重配合、轻监督” 的现象。
(四)加大查处力度,维护法律权威
对在社区矫正管理中发现的违法违规问题,及时发出检察建议书或者纠正违法通知书,指出存在的问题及危害性,督促落实整改,促进规范社区矫正活动。对少数社区矫正人员故意推迟报到,逃避社区矫正活动造成的“漏管”问题,情节严重的,及时建议法院撤销缓刑,执行原判刑罚,增强刑罚执行的权威性、严肃性,提高社区矫正人员遵守监督管理规定的自觉性。加大查处社区矫正中漏管、脱管、虚管、罪犯假释、监外执行等问题背后隐藏的职务犯罪的力度,认真查找监督管理漏洞,及时发出检察建议书,协助做好问题整改。严格执行社区矫正法律法规,维护法律统一正确实施和权威,推进中国特色社会主义社区矫正制度建设。
注释 :
[1]参见 2009 年 9 月 2 日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。
[2]参见王德利 :《浅谈我国社区矫正及存在的问题》,《法制与社会》2011 年第 8 期。
[3]参见徐然 :《刑事执行检察监督 :法理、现状与路径》,《山东警察学院学报》2019 年第 1 期。

[责任编辑:张天宇]