首页 > 司法实务 > 民事检察
民事再审检察建议类案件实证研究
2020-06-18   作者:彭艳妮 刘 雷    来源:《中国检察官》杂志
摘 要:再审检察建议作为检察机关针对生效民事判决、裁定、调解书监督的一种法定监督方式,对于强化民 事诉讼检察监督具有重要作用。然而,由于立法不完善、监督刚性不足、检察机关自身原因以及法院认同接受 度不够等因素影响,导致再审检察建议监督质效不高、运行不畅等。运用再审检察建议监督方式解决上述问题, 关键是提升监督质效,强化监督权威,具体做法包括:一方面,需要细化立法,逐步建立和完善相关工作机制; 另一方面,检察机关自身也须进一步加强规范化建设,落实后续跟进监督,确保再审检察建议权规范、有效行使。
关键词:民事裁判结果监督再审检察建议实证研究

自再审检察建议明确入法之后,检察机关也对其 在解决生效裁判监督手段单一、案件“倒三角”等问题 方面给予了较高期望。然而,从司法实践情况看,再审 检察建议制度的运行并未达到预期的效果,也未完全实 现其立法目的。当前,如何有效地发挥再审检察建议制 度的功能和作用,是检察机关亟待破解的难题。本文以 2014年至2018年全国检察机关再审检察建议案件数据 为基础,在分析总结的基础上,提出完善再审检察建议 制度的一些建议,以期对民事再审检察建议制度的完善 与民事诉讼监督水平的提升有所贡献。

一、检察机关办理再审检察建议案件的基本情况

(一)民事裁判结果监督案件受理情况
 

2014年至2018年,全国检察机关受理民事裁判结果监督案件共计约38万件,总体呈下降趋势,其中 2017年最低,4.7万余件,仅占总数的12.37%,2018年 较2017年有所上升,增加约23%,原因可能与检察机 关停止执行《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以 下简称《民事诉讼监督规则》)第32条,放开对“当事 人依法可以上诉但未提出上诉”案件的受理限制有关。

(二)提出再审检察建议数及法院审结案件情况

2014年至2018年全国检察机关共计提出再审检察 建议1.8万余件,年均约3300件,其中以2016年为节 点,总体上呈“U”字型变化趋势。同期全国法院审结再审检察建议案件6700余件,其中2015-2018年年均 审结1100余件,整体变化不大,需要注意的是2015 年较2014年审结数降幅较大,下降48%。总体看,5 年期间再审检察建议案件法院审结率较低,每年审结 均未过半,平均为36.61%,最高为2014年的45.83%, 最低是2015年,仅为29.73%。

(三)法院审结再审检察建议案件结果改变率情况

2014年至2018年全国法院审结再审检察建议案件大 约6700件,其中改判、调解、发回重审、和解撤诉共计 6400余件,平均再审改变率约为95.04%,总体平稳居高, 变化不大。2014年至2017年再审改变率均在95%以上, 2018年再审改变率出现转折,小幅下降至93%。

二、再审检察建议案件呈现的特点

(一)再审检察建议案件再审改变率明显高于抗诉 案件
2014年至2018年民事再审检察建议类案件法院 再审后改变原审裁判比例明显高于民事抗诉案件的再 审改变率。其中,2015年,两类案件再审改变率相差 最大,高达20%,2018年最为接近,相差12%,5年 年均再审改变率分别约为95.04%、78.20%,相差近 17%。再审改变率高差距的原因主要是,针对两类检察 监督案件人民法院启动再审的程序不同。抗诉案件必 然启动再审程序,由人民法院直接依法裁定再审。再 审检察建议须经人民法院前期审查,认为原审裁判确 实存在错误,采纳建议后才启动再审,再审改变原审 裁判的可能性必然较高。

(二) 再审检察建议监督事由较为集中

2014年至2018年检察机关提出再审检察建议的 情形包括:有新的证据足以推翻原判决、裁定的;原 判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的;原判决、 裁定认定事实的主要证据是伪造的;原判决、裁定认 定事实的主要证据未经质证的;适用法律错误以及严 重违反审判程序等11种情形。这些监督事由涵盖了《民 事诉讼法》第200条规定的绝大部分再审情形,也是 《民事诉讼监督规则》第83条规定的“可以向同级人 民法院提出再审检察建议”的情形。通过统计可以发 现,大多数再审检察建议主要是针对原审裁判存在事 实类错误提出的,其中,以认定基本事实缺乏证据证明、 有新的证据足以推翻原审裁判为监督是由的相对较多。 以2017年为例,这两项监督事由的案件合计超过总数 的一半以上,比例接近60%。

(三) 提出再审检察建议数量地区存在差异

从再审检察建议案件全国地域分布情况看,河南、 四川、吉林、山东、河北、江苏、浙江等地案件数量相 对较多。2014年至2018年案件数量排名全国前5的省份,
再审检察建议数量合计大约为2270件.2010件、1600件、 1610件、1790件,约占当年全国再审检察建议总量的 47%、54%、57%、54%、45%,占比较高。排名在前的 5个省份,每年贡献了全国再审检察建议总数的一半左 右。大量再审检察建议集中于小部分省份,反映出各地 区之间由于民事案件总量、工作基础等因素影响,再审 检察建议工作存在比较严重的不平衡问题。

三、再审检察建议立法及运行中存在的问题

(一)再审检察建议立法方面的不完善

一是再审检察建议监督效力缺乏刚性规定。虽然 民事诉讼法确认了再审检察建议的法律地位,民事诉 讼监督规则对检察机关提出再审检察建议的内部程序 进行了规定,民事诉讼法对人民法院关于再审检察建 议的受理条件、回复期限、再审程序启动方式等予以 规定,但实践中,法院收到再审检察建议后迟迟不予 回复或者置之不理的现象时有发生,部分检察机关能 否收到法院对再审检察建议的回复尚需协调。针对检 察建议发出后法院无正当理由不予回复或者不予采纳 的情形,除了向上级检察院提请抗诉外,下级检察院 无法定程序可以促使人民法院依法回复或者采纳。与 抗诉必然启动再审的效力相比,再审检察建议监督刚 性明显不足。

二是再审检察建议适用情形缺少特别规定。虽然 《民事诉讼监督规则》第83条对检察机关提出再审检 察建议情形进行了细化规定,但当案件不存在《民事 诉讼监督规则》第84条、第85条规定的应当提请抗 诉的情形时,应当向同级法院发出再审检察建议还是 提请上一级检察院抗诉,区分并不明确。实践中,考 虑到提出再审检察建议由检委会决定程序繁琐,同级 法院对再审检察建议不一定认同,启动再审程序不具 有刚性等因素,下级检察院更倾向于提请上一级检察 院抗诉,造成再审检察建议监督方式被闲置,同级监 督优势得不到发挥。大量案件还是提请上级检察院抗 诉,并没有有效缓解民事生效裁判监督案件办案“倒 三角”的问题。设立再审检察建议制度的立法初衷没 有完全实现。

三是再审检察建议决定程序设置不合理。相对抗 诉,《民事诉讼监督规则》第88条第2款对再审检察 建议规定了更为严格的决定程序:人民检察院提出再 审检察建议,应当经本院检察委员会决定,并将再审 检察建议书报上一级人民检察院备案。立法的初衷是 要求检察机关要加强自我约束,审慎行使提出再审检 察建议监督权。但实践中这一规定也会产生消极影响: 一是不论案件复杂难易程度,一律由检委会决定,增 加了办案的程序、拉长了办案时间;二是与“谁办案, 谁决定,谁负责”的检察司法体制改革方向相违背, 影响了办案人员主观能动性的充分发挥;三是由于相 关法律对于审判机关回复再审检察建议决定程序没有 对等规定,经检委会决定发出的再审检察建议往往被 法院一个合议庭就否决了,一定程度上削弱了检察监 督权威。

(二)再审检察建议运行方面的不顺畅

一是提请抗诉和再审检察建议两种监督方式适用 随意性大。《民事诉讼监督规则》第84条和第85条规 定了应当提请上一级检察院抗诉的情形。除了这些情 形,其他案件可以按照第83条规定,既可以向同级人 民法院提出再审检察建议也可以提请上一级检察院抗 诉。这就意味着,大多数案件是可以在再审检察建议 和提请抗诉之间选择的,不同检察院、不同办案人出 于各种考虑,可以作出不同的决定。从而导致实践中, 具有类似监督事由的案件不同检察院甚至同一检察院 不同办案人会作出不同的监督决定。同类案件处理结 果不同,不但人民法院不认同,案件当事人也很难接受。

二是再审检察建议标准把握不严。有的检察机关在 办理再审检察建议案件时,不能严格把握监督标准,与 办理提请抗诉案件和抗诉案件相比,有人为降低监督标 准的倾向。例如,对案件的事实认定缺乏充分的证据支 撑,法律文书说理性较差,逻辑性不够严谨,难以说服 人民法院采纳再审检察建议。还有的检察机关受考核任 务、信访压力等案外因素影响,对某些在事实认定或审 判程序方面存在轻微瑕疵,但实体处理无明显不当的案 件,仍然向人民法院提出再审检察建议。

三是对再审检察建议采纳情况跟踪关注和跟进监 督欠缺。由于再审检察建议并无强制启动再审的法律 效力,因此,发出再审检察建议后,检察机关应当跟 踪关注再审检察建议采纳情况。但部分承办检察官缺 乏对再审检察建议结果跟踪和跟进监督的意识,案件 办结即可,不主动关注采纳与否。同时,按照《民事 诉讼监督规则》第117条的规定,对于法院无正当理 由不予回复或者不予采纳的再审检察建议,可以提请 上一级检察院抗诉。但实践中,由于更多考虑到检察 机关民事诉讼监督的谦抑性以及维护生效民事裁判的 稳定性,一般采取“一次监督”的原则,对再审检察 建议案件跟进监督提请上级检察院抗诉的案件并不多。 检察机关对再审检察建议跟踪关注和跟进监督不够、 甚至忽视,一定程度上也影响了法院对再审检察建议 案件的重视程度。

四是部分法院对再审检察建议缺乏认同。司法实 践中,部分法院对再审检察建议不能依法办理或回复。 主要表现在:一是以生效裁判已被上级法院裁定驳回 为由,直接对于同级检察院发出再审检察建议不予回 复或者不予采纳;二是回复意见未针对监督事由进行 论理阐释。在对再审检察建议回复中只是表示“不予 采纳”,或者仅以“实体判决并无不当”等笼统理由否 定再审检察建议的监督意见;三是以间接方式处理再 审检察建议。对符合再审条件的再审检察建议案件, 通过执行和解等方式解决民事生效裁判中存在的错误 或瑕疵,而不直接启动再审程序,回避对再审检察建 议的采纳;四是不予采纳再审检察建议程序比较随意。 采纳再审检察建议启动再审,必须提交审委会讨论决 定,程序严格,不予采纳则仅由合议庭审查决定。

四、提升再审检察建议监督质效的建议

(一)提升立法确认,明确法律规定

将司法解释中再审检察建议的相关规定在民事诉 讼法中加以明确,提升对再审检察建议的立法确认。 将再审检察建议适用情形、办理程序、审查方式、回 复期限、监督效力等规定纳入民事诉讼法中,在法律 条文中直接表述为“再审检察建议”,与其他检察建议 加以区别,强调再审检察建议监督生效民事裁判、调 解书及启动再审的目的,增强再审检察建议监督的法 律保障。其中,应当特别明确规定人民法院收到再审 检察建议后,应当组成合议庭,审查发现原判决、裁 定、调解书确有错误,需要再审的,应当依法裁定再审, 改变实践中法院将再审检察建议案件作为院长依职权 启动再审案件或者上级法院依职权启动再审案件对待, 以降低再审检察建议启动再审的难度。还需对再审检 察建议启动再审后案件的审理做出规定,明确此类案 件的再审参照抗诉案件审理相关规定。
对于再审检察建议适用情形与提请抗诉进行区别 规定。《民事诉讼监督规则》第83、84、85条分别规 定了 “可以”向同级人民法院提出再审检察建议以及 “应当”提请上一级人民检察院抗诉的情形。有必要 进一步明确规定提出再审检察建议的情形。根据《民 事诉讼法》第211条的规定,除经需下一级人民法院 再审的案件外,人民检察院提出抗诉的案件,有《民 事诉讼法》第200条第1项至第5项规定情形之一的, 可以交下一级人民法院再审。实务中,对于上述情形 的案件,人民法院一般均指令下一级法院再审。基于 以上法律规定,可以考虑对于有《民事诉讼法》第200 条第1项至第5项规定情形的案件,直接明确规定应 当由原审法院的同级检察院通过再审检察建议进行监
督。如果原审法院采纳建议裁定再审,就可减省办案 环节,实现同级监督的立法目的。当然,对于同时存 在《民事诉讼监督规则》第83条、第84条规定情形 以及其他不适宜由同级人民法院再审纠正的案件,应 当提请上一级检察院抗诉。

(二)更新司法理念,规范权力行使

在司法理念上,检察机关自身要提高对再审检察 建议的认同。与抗诉相比,再审检察建议起步晚,不 能必然启动再审,实践中的运用也并不顺畅,造成一 些地方对这种监督方式的价值还有所质疑。但是由于 民事诉讼法已明确规定,再审检察建议是检察机关民 事诉讼监督方式之一,一经提出,即代表检察监督的权 威。因此,应当将其放在与抗诉同等地位上加以考量, 切不能有“柔性监督,降格处理”的思想。检察机关 在再审检察建议案件办理中,应当树立精准监督的理 念,提高审查认定证据、判断原审裁判是否正确的能力, 只有本身监督精准,有理有据,才能使再审检察建议 体现刚性、做到刚性,逐步强化再审检察建议的监督 权威。

对再审检察建议案件从受理到审查全过程进行规 范。再审检察建议针对民事生效裁判和损害“两益” 的调解书进行监督,在案件受理、审查方面与抗诉案 件的条件和标准应当是一致的。从实际情况看,检委 会决定的规定对于再审检察建议案件质量提升作用有 限。实务中仍然有违法受理和审查不严的现象,还存 在粗放式办案、片面追求监督数量的做法。有的甚至 认为可以先提出再审检察建议“试一试”,如同级法院 不采纳,再提请上一级检察院抗诉。因此,检察机关 要加强自身再审检察建议工作的规范性,严格按照民 事诉讼法、民事诉讼法司法解释、民事诉讼监督规则 等相关法律和司法解释规定,依法提出再审检察建议。 同时,还应当逐步建立完善再审检察建议案件规范和 纠错机制。通过案件质量评查、错误建议撤回、上级院责令撤销、错案司法责任追究等方式,进一步规制再审检察建议权的行使。

(三)注重再审追踪,完善跟进监督

有必要对再审检察建议采纳情况和案件再审情况 持续跟踪。再审检察建议不必然启动再审程序,更加 需要发出再审检察建议的检察院对建议发出后法院采 纳与否,进行跟踪关注。对于依再审检察建议启动再 审的案件,发出再审检察建议的检察院还应当继续关 注案件再审情况,推动原审错误裁判通过再审予以纠 正,最终体现检察监督的实效。根据具体案件情况必 要时可以衔接启动提请抗诉和抗诉程序。根据《民事 诉讼监督规则》第116条规定,对于再审检察建议监 督意见正确,但人民法院无正当理由不予回复或者不 予采纳的,发出再审检察建议的检察院应当提请上一 级检察院抗诉,上一级检察院应当进行抗诉继续监督。 通过上下级检察院合力纠错,可以更好地维护检察监 督权威。

再审检察建议与提请抗诉、抗诉程序衔接启动应 当设置上下级检察院沟通的环节。由于民事检察监督 是对审判公权力的监督,并非为了维护某一方当事人 的民事权益,对案件是否提请上一级检察院抗诉的审 查,也不是基于当事人继续申请监督。对于未予采纳 的再审检察建议,应当由检察机关综合全案审查决定 是否需要依职权启动跟进监督程序。实务中,并非未 予采纳的再审检察建议案件全部适合继续提请上一级 检察院抗诉。对于一些标的不大、错误不严重、或者 当事人有和解意向以及由于情况发生变化、继续跟进 监督必要性不大的案件,如果错误裁判没有损害国家 和社会公共利益,从民事诉讼尽早确定权利义务关系、 解决纠纷的角度考虑,可以不再启动检察权继续监督。
因此,上下级检察院对于拟提请抗诉跟进监督的案件 应当进行必要性筛选。同时,对于案件原审裁判确实存在错误,上下级检察院亦应当达成共识,提前做好提请抗诉程序与抗诉程序的衔接,避免下一级检察院跟进监督提请抗诉,被上一级检察院决定不予抗诉,造成程序空转,耗费司法资源。


彭艳妮  刘 雷  陕西省人民检察院

[责任编辑:王济荣]