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对民事审判程序性违法行为的检察监督
2020-06-17   作者:李哲   来源:《中国检察官》杂志
摘 要 :民事审判程序性违法行为破坏程序公正,损害司法权威,法律赋予检察机关全方位监督权限。根据监督方式不同,民事审判程序性违法可类型化为予以柔性监督的程序性违法事项和予以刚性监督的程序性违法事项。在目前对程序性违法行为的检察监督实践中,还存在监督案件来源单一、调查核实措施不足监督难度较大、深层次违法监督较少监督效果虚化等问题。对此,应当从转变办案理念提高案件监督质量、完善调查核实机制、将对程序性违法监督的对象从行为延伸到主体等方面完善。
关键词 :民事审判 程序性违法 抗诉 检察建议
 
 

一、程序公正视角下的民事审判程序性违法
纠纷的解决途径有多种,人们之所以愿意诉诸法庭,是因为司法是最权威、最公正的渠道。这种权威不单纯仰仗强力,更多的是来自于它在一定程度上反映了社会的共同意志和普遍利益,在人民内心得到认同。[1]司法公正是司法权威的保障,其要求司法活动的过程和结果都坚持和体现公平与正义。
(一)程序公正与实体公正
对于司法的重要环节即法院审判活动,当然要求在审判过程中遵循平等和正当的原则,审判结果体现公平和正义的精神。审判过程遵循平等和正当的原则是程序公正,审判结果体现公平和正义是实体公正。
我国重实体轻程序的观念由来已久,在很长一段时间里,理论界和实务界普遍认为程序法只是实体法的工具和手段。上个世纪 90 年代学者们开始反思程序的独立价值,1992 年全国诉讼法学年会综述认为 :“转变诉讼观念,必须首先重新认识刑法与刑事诉讼法的关系,承认刑诉法具有相对独立于刑法的价值,而不
仅是保证刑法实施的工具。”[2]在强调程序公正价值的同时,产生了与实体公正优先论的争鸣,如有学者指出, 应当依照程序优先的原则,树立起“程序本位”的理念, 即“程序优先于实体,重于实体”。[3]还有学者指出, 实体公正是不确定的,而程序公正是确定的,在程序公正与实体公正冲突的情况下,坚持程序优先是现实可行的。[4]在重视程序公正进程中,实体公正与程序公正并重获得较多认同,如有学者认为,树立对程序的内在价值和外在价值予以兼顾的观念,要求我们对公正的程序和公正的结果予以同等的重视。[5]还有学者认为,程序公正和实体公正如车之两轮,鸟之两翼, 互相依存,互相联系,不能有先后轻重之分。[6]也就是说,实体公正是司法追求的根本目标,而程序公正是实现实体公正的措施和保障,二者不可偏废。
(二)民事审判程序性违法的界定
习近平总书记指出,要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。程序公正是审判活动的核心,只有在程序公正的前提下,才能确保裁判的正当性。民事审判程序公正既可以保护民事诉讼当事人的平等和正当权利,也可以保障诉讼中实体公正的实现,而且在司法实践中具有确定性和较强的可操作性,是实现民事案件司法公正的切入点。但民事审判中的程序性违法行为对程序公正乃至司法公正产生了一些不良影响。
广义的民事审判程序性违法行为,是指民事诉讼主体在诉讼过程中做出的不符合民事诉讼法规规定的行为,不仅包括法院或审判人员的违法行为,也包括当事人和其他诉讼参与人的违法行为。基于程序公正角度,本文仅研究狭义范畴的民事审判程序性违法, 即审判人员在民事审判过程中就程序性事项做出的不符合民事诉讼法律规范的各种行为。在民事审判中, 无论何种程序性违法行为,如案件在法定诉讼期限内不能审结、法官在庭审中非法剥夺当事人质证的权利等,其导致的结果都是对民事诉讼程序规则的破坏和民事主体合法权利的侵害。民事审判中的程序性违法行为破坏了程序公正,给公民造成诉讼不公的印象, 破坏司法权威。
(三)民事审判程序性违法监督
为确保司法公正,维护司法权威,对民事审判程序性违法行为的遏制非常重要。笔者认为当前对民事审判程序性违法行为的监督与纠正可以归纳为三个方面。
一是法院自我监督,包括二审纠错和再审纠错。民事诉讼法第 170 条规定了二审纠错,即当事人上诉的案件,二审法院审查认为原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决, 发回原审人民法院重审。民事诉讼法第 198 条授权法院院长(提交审判委员会讨论决定)和最高人民法院、上级法院启动审判监督程序,民事诉讼法第 200 条规定了当事人申请再审的,人民法院应当再审的具体程序性违法事项,如原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的。
二是纪检监督。纪检外部监督纠错主要针对党风廉政建设,并不涉及具体审判业务。监督的主要依据
是《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》等规定。也就是说当民事审判程序性违法中存在违反党风廉政行为时, 纪检监察外部监督纠错功能启动。
三是检察监督。民事诉讼法第 208 条规定,最高
人民检察院和上级人民检察院发现有该法第 200 条规定情形之一的(其中包括程序性违法行为,如判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的等),应当抗诉。对审判程序中审判人员的违法行为,检察院有权提出检察建议。《人民检察院民事诉讼监督规则(试行 )》(以下简称《监督规则》)第 99 条对审判中审判人员具体的违法行为进行列举式规定,如审理案件适用审判程序错误等。
法院对于民事审判程序性违法行为的自我监督, 范围限于程序性违法影响到裁判结果,确有再审的必要时才启动。而对于可能不影响裁判结果的程序性违法,如违反法定审理期限的行为,法律并未明确规定法院内部的纠错程序。纪检部门对于民事审判程序性违法行为的监督,受工作范围和专业范围的限制,只是针对涉及违纪性违法的情形进行监督。而检察机关对于民事审判程序性违法行为的监督,不仅包括涉及程序正当性价值判断的、影响实体裁判结果的程序性违法事项,也包含不涉及程序正当性价值判断又不影响诉讼结果的违法行为,是对程序性违法行为的全方位监督。因此程序性违法行为的检察监督落实到位, 将有利于维护司法公正和司法权威,确保让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的目标的实现。
二、民事审判程序性违法类型化分析
民事审判程序性违法的表现形态很多,一般来说, 只要审判人员在民事审判过程中没有遵循民事诉讼法等中关于民事诉讼程序的规定,就是程序性违法。法律和司法解释对民事审判程序性违法行为作出了列举规定,检察机关根据程序性违法行为的严重程度,可以通过抗诉、再审检察建议、纠正违法检察建议等方式监督。根据检察监督的方式不同,我们可以将程序性违法事项分为两类 :一是施以柔性监督的程序性违法事项,因程序性违法行为不涉及程序正当性价值判断, 违法行为不影响判决结果,检察机关选择纠正违法检察建议的方式监督。二是施以刚性监督的程序性违法事项。因程序性违法行为涉及到程序正当性价值判断, 违法行为影响判决结果,检察机关选择抗诉或者再审检察建议的方式监督。
(一)予以柔性监督的程序性违法事项
2012 年在修改民事诉讼法时,增加了纠正违法检察建议的监督方式。这一监督方式主要针对的是审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为。
《监督规则》规定了人民检察院应当向同级人民法院提出检察建议的具体情形,这些情形中属于程序性违法的事项有 :符合法律规定的起诉和受理条件,应当立案而不立案的 ;审理案件适用审判程序错误的 ;调解违反自愿原则 ;保全和先予执行违反法律规定的 ;支付令违反法律规定的 ;诉讼中止或者诉讼终结违反法律规定的 ;违反法定审理期限的 ;对当事人采取罚款、拘留等妨害民事诉讼的强制措施违反法律规定的 ;违反法律规定送达的 ;审判人员接受当事人及其委托代理人请客送礼或者违反规定会见当事人及其委托代理人的 ;审判人员实施或者指使、支持、授意他人实施妨害民事诉讼行为,尚未构成犯罪的 ;以及其他违反程序性法律规定的兜底解释条款。 上述情形不涉及价值性判断,检察机关一般采用纠正违法检察建议的方式监督。
(二)予以刚性监督的程序性违法事项
若民事审判程序性违法行为影响判决结果,则对程序性违法的检察监督迁移至对裁判结果的监督,检察机关对生效判决、裁定、调解书进行监督。此时, 监督范围从单一的程序性违法事项扩展至整体的生效判决、裁定、调解书,监督方式从一般检察建议或者纠正违法通知转换为抗诉或者再审检察建议,监督力度从柔性到达刚性。根据民事诉讼法的规定,可以抗
诉或者提出再审检察建议的程序性违法行为主要有以下情形。
一是原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证。质证是庭审的关键环节,通过质证法院审查当事人提交证据材料的真实性、关联性和合法性,并以此甄别证据、认定案件事实。质证既是实现当事人诉权的程序保障,也是法院正确行使裁判权的根基。对于原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的违法行为,检察机关应当选择刚性监督的方式。若对非主要证据未组织质证,则检察机关应选择柔性监督的方式,提出一般检察建议。
二是对审理案件需要的主要证据,当事人因客观原因不能自行收集,书面申请人民法院调查收集,人民法院未调查收集。按照我国民事诉讼法规定,当事人确因客观原因不能自行收集证据而提出申请时,人民法院负有收集该部分证据的作为义务。法院不履行上述法定职责,若是未调查收集审理案件需要的主要证据,属于严重的程序性违法行为,检察机关予以刚性监督。另外与质证相同,若人民法院未调查收集的是非主要证据,检察机关应选择柔性监督方式。
三是审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避。民事诉讼法第 3 章对审判组织组成进行了详细规定,如发回重审的案件,原审人民法院应当按照第一审程序另行组成合议庭。二审案件对审判的专业性要求高,只能由审判员组成合议庭等。第 3 章对回避进行了技术性约束规定,审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人等在特定情况下需回避,旨在使裁判者保持中立立场。对于审判组织的组成不合法如应当组成合议庭审理的案件独任审判、人民陪审员参与第二审案件审理、再审、发回重审的案件没有另行组成合议庭的、审理案件的人员不具有审判资格等情形,或者依法应当回避的审判人员没有回避的情况,都涉及到程序正当性价值判断,检察机关应采用刚性监督方式。
三是应当参加诉讼的当事人,因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由,未参加诉讼,未经传票传唤, 缺席判决。参加诉讼是当事人的一项基本诉权,法院应当合法保障当事人参加诉讼的权利,传票传唤是保证当事人出庭应诉的法定程序,是法院的法定职责。若应当参加诉讼的当事人因不能归责于本人或者其诉讼代理的事由未能参加诉讼,或者法院未经传票传唤缺席判决,剥夺当事人参加诉讼的权利,检察机关应采用刚性监督方式。
五是违反法律规定,剥夺当事人辩论权利。辩论原则是民事诉讼的一项基本原则,辩论权是当事人最基本、最重要的诉讼权利之一,辩论是当事人维护自己合法利益的重要手段,人民法院在诉讼过程中应当保障当事人充分行使辩论权。根据最高人民法院相关司法解释,开庭过程中的以下情形都属于剥夺当事人辩论权利 :不允许当事人发表辩论意见的 ;应当开庭审理而未开庭审理的 ;违反法律规定送达起诉状副本或者上诉状副本,致使当事人无法行使辩论权利的。违反法律规定剥夺当事人辩论权利,是严重的程序性违法行为,检察机关应采用刚性监督方式。
六是原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求。民事
诉讼秉持“法院不得拒绝裁判”规则,漏判漏裁剥夺了原告要求司法裁判的权利。超出诉讼请求的判决裁定既违反了民事诉讼“不告不理”原则,也剥夺了当事人就超出诉讼请求裁判事项辩论的权利。这两类行为都属于严重程序违法行为,检察机关应当采用刚性监督方式。
在认识刚性监督时应当把握两点 :一是监督程序的启动是刚性的。按照民事诉讼法和相关司法解释规定,人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审。人民检察院提出再审检察建议的案件,人民法院发现原判决、裁定、调解书确有错误需要再审的应裁定再审, 若决定不予再审的,应当书面回复人民检察院 ;二是这种监督的效果仅仅是启动再审或审查程序,并不直接改变原判决、裁定。即人民检察院的监督仅是向人民法院提出抗诉,或者提出再审检察建议,人民法院
对案件进行重新审理或审查后,作出是否改变原判决、裁定的裁判或者裁定是否再审。虽然检察监督并不具有实体上的最终裁判权,但抗诉和再审检察建议必然启动法院的再审或审查程序,这种程序启动具有强制性,因此我们称之为刚性监督。
三、民事审判程序性违法检察监督实践困境
如前所述,检察机关可以根据不同情形,对民事审判程序性违法行为抗诉、提出再审检察建议和纠正违法检察建议,特别是纠正违法检察建议改变了检察机关仅对审判结果进行监督的单一局面,完善了对民事审判程序性违法的检察监督,多元化、全方位监督格局已初步形成。但在监督实践中存在的困难和问题依然不少。
(一)监督案件来源单一
司法实践中,当事人就程序性违法行为申请监督的较少,特别是对审判程序中审判人员违法的监督案件,绝大部分线索需要靠检察机关依职权主动发现。有资料显示,2016 年 -2018 年,S 省共受理审查民事审判程序中审判人员违法行为监督案件 6006 件, 其中检察机关依职权发现线索案件占比为 83.9%。全国数据也大致如此,2017 年全国检察机关民事行政审判违法行为监督受理案件 16100 件,2018 年受理19940 件(民事类案件与行政类案件受理比例约为
15:1),共计 36040 件。从案件来源看,检察机关依职权发现案件线索 28750 件,当事人申请监督案件6940 件,案外人举报控告案件 350 件。[7]依此估算,
在 2017 年 -2018 年检察机关对民事审判中审判人员违法行为监督案件中,检察机关依职权发现线索案件占绝大部分,约为 80%,当事人申请监督案件比例
较低,占比仅在 20% 左右。这些数据表明,目前对审判程序中审判人员违法的监督案件,主要是靠检察机关依职权启动。
民事诉讼过程相对封闭,检察机关不参与案件的审判过程,也没有可能旁听所有案件的庭审,因此靠检察机关依职权发现民事审判程序性违法难度较大。当事人虽易获知民事审判程序性违法事项,但若在案件审理过程中当事人就审判程序性违法事项申请检察机关监督,其所涉民事纠纷仍由被监督法院、被监督法官审理。即使检察机关对法院程序性违法行为提出纠正违法的检察建议,但实体裁判权仍在被监督法院, 当事人担心自己申请监督的行为会遭到报复,这种潜存风险使得当事人不愿以程序性胜利换取实体利益损害。因此,案件来源单一甚至匮乏成为程序性违法检察监督的首要难题。
(二)调查核实措施不足,监督难度较大
检察机关承担对程序性违法行为的监督职责,而准确履职需要建立相应的权力配置机制,赋予相应的监督调查手段。对于检察机关的调查核实,民事诉讼法仅简单规定人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。该规定确定的调查对象仅限于“当事人”和“案外人”,丝毫未涉及实施程序性违法行为的主体——审判人员。
《监督规则》虽然细化了检察机关行使调查核实权的情形和方式,规定检察机关可以查询、调取、复制相关证据材料、询问当事人或者案外人、咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见、委托鉴定、评估、审计、勘验物证、现场等调查核实措施,但也明确规定不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。检察机关要监督民事审判程序性违法行为,调查取证是不可或缺的环节。受调查核实对象范围和调查核实措施限制,检察机关审查民事案件,主要是书面审查,采取调查核实措施相对较少, 即使采取调查核实措施,也主要是调取案卷材料和询问当事人、案外人。
(三)深层次违法监督较少,监督效果虚化
民事审判程序性违法产生的原因有很多,从审判人员角度看,可能是由于司法观念或工作习惯导致的工作失范,也可能是关系网等外部因素引发的徇私枉法。对工作失范产生的程序性违法行为,一般都是表
面问题或工作瑕疵,比如审判人员在审判过程中接打电话、未按法定期限送达起诉状副本或开庭传票、法律文书的文字性错误等,多为程序性瑕疵或工作漏洞, 是轻微的程序性违法。对这些行为的监督难以引起法院对程序性违法行为的重视,监督效果有限,缺乏监督的力度和深度,被称之为浅层次违法监督。而对于审判人员徇私枉法产生的程序性违法行为,检察机关通过监督,揪出隐藏在程序性违法行为背后的审判人员违纪违法问题,能够达到监督一案解决一片的效果, 被称之为深层次违法监督。
检察监督实务中的程序性违法监督多为浅层次监督,而深层次监督较少。以 S 省 2016 年 -2018 年民事审判人员违法行为监督数据为例(3 年总数 6006 件),违法行为主要集中在应当立案而不立案、诉讼中止和终结违法、违反法定审限、违法送达和其他违反法律规定情形等五类等,占全部监督案件总数的 96.3%。其中送达程序违法 1454 件,超审限 401 件,其他违法情形(主要包括法官和书记员未在庭审笔录上签字、扣除审限不当、相关法律文书不规范等)3709 件。从全国范围看,2018 年结案的 19680 件民事行政审判违法行为监督案件中,涉及犯罪线索移送的案件仅 60 余件, 数量和比例较小。
因检察机关办理的监督案件多是针对审判人员轻
微违法行为,并且有的地方检察建议内容空乏质量不高,法院多为模糊回复,仅仅是“在以后的工作中加以改正”等外交辞令,缺乏改进工作的具体措施和手段。甚至有的地方片面强调办案数量,批量调取法院审判卷宗进而发现线索进行监督,出现不少凑数案,这些监督违背诉讼规律,折损监督权威,导致监督效果有被虚化的危险。
四、民事审判程序性违法检察监督完善路径
(一)转变办案理念,切实提高案件监督质量
一是树立双赢多赢共赢办案理念,将着眼点放在与法院建立良性工作关系上。另外,既要破解案件线索发现难题,变被动办案为主动监督,也要避免单纯追求办案数量凑案,从而树立监督权威,形成有效监督、持续监督格局。
二是准确把握抗诉、再审检察建议和纠正违法检察建议等监督方式的适用情形,找准监督关键环节, 做到依法监督,精准监督。针对民事审判程序中易发违法行为的关键环节,如管辖、立案、回避、审判组织、送达、保全和先于执行、审判程序等环节,详细梳理办案节点,形成明确的监督标准和规范,做到依法监督, 精准监督。
三是提高检察建议文书质量。监督效果虚化与检察建议文书质量不高和制发程序混乱有一定关系。在文书质量方面,检察建议应观点明确,逻辑清晰,说理透彻,即准确概括违法事实,形成“程序性违法行为有哪些(是什么)——违法的理由是什么(为什么)——应该如何纠正违法(怎么办)”的逻辑层次,对争议的焦点问题充分论证。在制发程序方面,要严格按照民事诉讼监督规则的制作流程和审批程序,保证检察建议程序和格式规范。
(二)完善调查核实机制
调查核实权并非检察职权的扩张,是监督的应有之义。为配合监督的合法合理开展,应完善调查核实机制。
一是扩展调查核实对象。就监督程序性违法的需要而言,调查核实的对象不包括法院和审判人员而仅限于当事人和案外人的规定,不利于收集证据、查清事实。因此,为满足监督工作正常开展需要,在完善调查核实机制方面,首先要考虑的是扩展调查核实对象, 规定检察机关在开展民事审判程序性违法监督时,有权向法院、相关审判人员、当事人、案外人调查核实。
二是明确调查核实启动条件。应当明确调查核实措施的启动不限于对当事人的实体和诉讼权利具有实质性影响的程序性违法行为。也就是说,只要民事审判过程中有程序性违法行为,不管是一般违法还是严重违法,只要是影响到司法公正,是公权力的误用滥
用程序性违法行为需要监督的,就可以启动调查核实。三是增加调查核实措施有效实施的保障性条款。检
察机关在调查核实过程中,如果没有保障措施实施的有效手段,则调查对象可能会极不配合。为保障调查核实措施实施,被调查人无正当理由不得拒绝,同时增加保障性条款,规定相应的法律责任约束被调查人。
(三)将对程序性违法监督的对象从行为延伸到主体
如前所述,检察机关对民事审判程序性违法监督多为程序性瑕疵或工作漏洞的浅层次监督,而对程序性违法行为背后审判人员违纪违法问题的深层次监督较少。因此,应当推动对隐藏在程序性违法背后的审判人员违纪违法问题监督乃至推动问责,将对程序性违法监督的对象从行为延伸到主体,既重视对程序性违法行为的监督,也重视对审判人员本身的监督,积极探索与司法责任制相关联的审判人员违法监督机制, 及时主动向相关单位移送职务犯罪案件线索,从根本上消除滋生民事审判程序性违法的土壤。

注释 :
[1]参见孙笑侠 :《法律人之治》,中国政法大学出版社 2005 年版,第 110 页。
[2]陈光中 :《中国法学会诉讼法学研究会历年年会综述汇编》,中国人民公安大学出版社 2001 年版,第
98 页。
[3]参见樊崇义:《刑事诉讼法再修改的理性思考》,
《政法论坛》2005 年第 5 期。
[4]参见谢佑平 :《刑事司法程序的一般理论》, 复旦大学出版社 2003 年版,第 18—19 页。
[5]参见陈瑞华 :《刑事审判原理论》,北京大学出版社 1997 年版,第 105 页。
[6]参见陈光中 :《刑事诉讼法》,北京大学出版社 2002 年版,第 12 页。
[7]参见滕艳军 :《民事行政审判违法行为监督实证研究》,《中国检察官》2019 年第 7 期。

[责任编辑:张天宇]