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民行检察调处的基本问题及完善建议
2020-04-20   作者:李发武
摘   要 :现阶段民行检察调处尚无法律的明确授权,而且理论与实务中对诸多问题的看法还不一致,民行检察调处工作的开展遭遇瓶颈。解决这一困境,可从民行检察调处的价值分析、法律基础、适用原则、适用范围四 个方面来分析,总结出当下民行调处工作的三个着力点 :要推行公开审查制度,以公开促公正。要把握法律政策界限,提升调处精确度。要实行多元调处机制,提高调处效果。从这三个着力点出发,层层发力,化解瓶颈, 推动民行检察调处工作的有效开展。
 
关键词 :民行检察调处 价值分析 适用原则 完善建议
 
民行检察调处是指检察机关在办理民事行政申请监督案件过程中,对所有的申诉案件,尤其是不构成抗诉条件或不宜抗诉的案件,双方当事人有和解意愿的,以独立第三方的身份引导、主持双方当事人达成和解并对和解过程依法监督的一种结案模式。检察机关通过对民行申诉案件的有效调处,把“和解优先” 的理念贯穿司法办案始终,引导当事人走包容和解之路,努力实现案结事了、社会和谐之价值追求。
 
一、民行检察调处的价值分析
 
当前,我国正处在社会转型的关键时期,面对日益增多的民事行政申请监督案件,如何最大限度地处理好权利主体间的正当利益诉求,有效化解矛盾纠纷并保持社会稳定已经成为新时期广大人民群众对检察机关履行民事行政检察职能的新期盼。
 
(一)民行调处符合法律监督的价值目标
 
检察机关作为法律监督机关,所追求的终极价值目标是确保法律的统一正确实施,实现公平正义。这些都必须通过全面履行检察监督职能来实现。就民事行政诉讼检察监督而言,绝大多数的民事行政裁判都是正确的, 但生效的民事行政裁判也确实存在确有错误的情形, 虽然总体数量不多, 但对司法公信力的危害十分严重,需要通过依法监督进行制约纠正,实现司法救济。而检察机关又具有追诉违法、督促纠正、进行程序外有效救济的法定职能,对民事行政申请监督案件,特别是不符合再审条件或者无再审必要的民行申诉案件,通过调处促使双方当事人达成和解,将法律监督和维护法律权威结合起来,有助于营造崇法向善的良好社会秩序,提升人民群众对司法工作的满意度。
 
(二)民行调处符合人民群众对检察工作的需求
 
随着人民群众法治意识的不断增强,依法解决民间矛盾纠纷已成为双方当事人的重要选择。但长期以来,一直困扰刑事司法工作的法律真实和客观真实等复杂法律问题在民事行政司法案件办理中也同样存在。当法律真实和客观真实不一致时,作为裁判机关,必然选择法律真实,对此,大多数诉讼当事人表示不理解,往往要花费大量的人力、物力上诉或申诉,裁判机关处理起来难度也非常大。对于此类案件,检察机关受理后以独立第三方的身份先行调解,促成和解结案,则能更加及时有效地化解当事人之间的矛盾纠纷, 实现定分止争、案结事了的良好法律效果 。
 
(三)民行调处充分尊重和保障了当事人民事处分权
 
在民事行政诉讼中,私权自治、尊重当事人程序主体地位等原则是民事、行政诉讼的基本特征。依据私权自治的原理和法律对诉权、处分权的规定,民事行政诉讼当事人有权在法律规定的范围内自由处分自己的民事诉讼权利。尤其是一些实体或程序上存在瑕疵 , 但不符合抗诉条件或者抗诉理由不充分的民事行政申诉案件 , 虽然已无多次再审之必要,但由于当事人对法院裁判所依据的法律事实不完全认同,坚持申诉, 使得审判监督程序并没有完全达到预期的效果。检察机关开展民行调处,引导当事人理性诉讼,互相协商, 通过依法处分自己的民事权利达成和解,不仅充分体现了对当事人依法处分自己民事权利的尊重和保障, 同时也是检察机关履行民行检察工作职能的一个重要途径。
 
(四)民行调处有利于检法两院达成共识,共同维护司法公正
 
对于民事行政申请监督案件,检察机关采用抗诉等方式对法院进行监督是一种直接有效的监督方式, 但也必然硬性导致再审程序的启动。由于检、法两院在对法律的理解上常常会存在认识分歧,必然导致抗诉改判率不高或者抗诉再审后久拖不决等问题。检察机关运用调处方式办理民行申诉案件时,检法两家相互配合共同促成当事人和解,不仅维护了司法权威, 也减轻了法院再审和执行工作的压力,对检法两家来说是双赢。
 
二、民行检察调处的法律基础
 
对于检察机关在办理民事申请监督案件中能否采取申诉和解的方式结案,以及检察机关在民行案件申诉阶段的调处角色的定位,法律并无明文规定。根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》规定,检察机关依法履行民事行政检察监督工作,但该两部基本法律中均未涉及检察机关进行调解的规定,仅在《人民检察院民事诉讼监督规则》(试行)中规定了当事人有和解意愿的案件,可以建议当事人自行和解这一方式。故法学理论界和法律实务工作者对检察机关以独立第三方的身份进行民行调处这一工作模式的认识不尽一致。
 
《民事诉讼法》第 13 条规定 :“当事人有权在法律规定范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”民行检察调处是在检察机关的主持下,在不违反法律规定的情况下,尊重当事人选择纠纷处理的方式和自由处分的权利。在民行检察调处的过程中,虽然有检察机关公权力的介入,但民事主体依然保持处分各自民事权利的独立性和自主性,检察官只是以第三方的身份引导、促成和解。同时,检察机关对当事人的和解过程的主持,也是一种直接的、柔性的法律监督。
 
三、民行检察调处的适用原则
 
民行检察调处是对民事行政申请监督案件通过精准的法律分析,依法采取有效措施,引导当事人理性诉讼,以调解结案的方式解决矛盾纠纷。司法实践中, 检察机关开展民行调处工作应当遵循以下三个原则。
 
一是自愿原则。民行调处中的和解属于民事处分行为,是民事行政申请监督案件当事人依法自主行使民事处分权的结果。和解协议的主体是案件当事人, 在签订协议时,双方当事人必须出于自愿且意思表示客观真实。自愿原则是民行调处应当遵循的基本原则, 任何违背当事人真实意愿的和解行为均无效或者效力待定。
 
二是合法原则。在办理民事行政申请监督案件的过程中,由于受理的申诉案件受法院已生效裁判的羁束,检察机关的主要任务是审查原生效裁判的公正性、合法性。在当事人自愿的前提下,民行调处必须在合法的基础上促成和解,调处的任何一个环节都不能突破法律规定。
 
三是无损害原则。案件当事人对自己民事权利的行使不得超过正当界限,一旦超过正当界限,则构成权利的滥用。检察机关具有维护国家、社会及公民合法权益的职责,在主持调解的过程中,对当事人达成的和解协议要认真审查,确保不损害国家、社会、集体及第三人利益,避免当事人之间恶意串通,造成国家、社会、集体及第三人利益受侵害情形的发生。
 
四、民行检察调处的适用范围
 
民行检察调处作为检察权的延伸,具有监督性质, 但不是所有民事行政检察监督案件均适合和解,如有证据证明审判人员在审理案件时有贪污、徇私舞弊、枉法裁判行为的,或判决、裁定、调解内容存在侵害国家利益、社会公共利益或案外人合法权益的,都不得调处。一般而言,适用检察调处的民行申诉案件主要有以下三类。
 
一是原审裁判存在瑕疵,但标的较小、争议不大, 无抗诉之必要的案件。这类案件的双方当事人对主要案件事实不存在原则性的矛盾冲突和较大的分歧,有和解的基础,从节约司法成本及减轻当事人诉累的角度出发,抗诉确无必要的,检察机关可以调处。
 
二是原审裁判确有错误,符合抗诉条件,但抗诉的社会效果不好,或易引发新的社会矛盾和冲突,不宜抗诉的案件。如农村土地征用补偿款分配纠纷、拆迁纠纷等涉及群体利益的案件,人数众多的共同诉讼、集团诉讼等影响社会稳定的案件。一个案件的处理可能会影响到一大片社会稳定,采用和解方式更有利于维护已经稳定的社会关系,避免引起新的矛盾或不稳定因素。
 
三是双方当事人的证据都不充分,难以对争议事实作出准确认定的案件。如一些涉及历史遗留问题的案件、家庭纠纷等案件,此类案件或因牵涉到隐私、情感,或因时间远久,不易判断是非,检察机关可以主动引导,帮助双方当事人以和解的方式尽早结案。
 
五、开展民行检察调处工作的建议
 
民事行政申请监督案件与涉案群众利益息息相关。在民生为本和构建和谐社会的大背景下,检察机关应进一步提高法律监督能力和化解社会矛盾能力,积极开展民行调处工作,通过有针对性地释法说理引导帮助申诉人对法院裁判内容的进一步理解,从而提高当事人对案件事实、相关法律的认识,自觉接受裁判, 维护法治权威。
 
一是积极推行公开审查制度,以公开促公正。公开审查制度可以促使当事人依法行使权利、履行义务, 消除当事人对可能存在暗箱操作的怀疑,充分体现司法的公正性。检察机关调解时,应坚持将案件审查、调解过程公开、结果公开、双方当事人权利义务公开。对当事人不明白或有误解的判决书、裁定书,办案检察官要耐心逐条讲解,让当事人正确理解法院裁判。对争议较大的案件,要认真查找矛盾焦点和双方利益平衡点,耐心疏导,尽力促成双方当事人达成一致意, 见并签订和解协议。对申诉理由不成立或证据不足应终止审查的,要加强释法说理,理顺当事人情绪,劝导其息诉和解。
 
二是严格把握法律政策界限,提升调处精确度。民事行政申请监督案件一旦发展到需要运用检察监督权去化解的时候,利益诉求和各种矛盾会更加复杂。因此, 检察机关在开展民行调处时,必须坚持实事求是的原则, 明确办理案件所适用的法律和政策边界,严格把握调处的精准度。对于正确的判决裁定,应明确告知当事人申诉的结果,不让申诉人留下任何不切实际的幻想 ;对于有瑕疵的裁判,应协调法院等相关单位依法予以司法救济,劝导当事人和解息诉 ;对于当事人无理缠诉提出过分要求的,坚决予以拒绝,不能单纯地为了息事宁人而超越检察职能,损害司法形象。
 
三是探索实行多元调处机制,提高调处效果。目前,我国法律对民行调处工作没有作出明确规定,检察机关可以在实践中探索多元调处机制的相关工作制度,明确多元调处机制的适用程序、适用范围、适用方式及具体内容。参照各地检察机关的实践探索,结合我院实际, 可考虑试行以下三种制度 :一是微型听证制度。对于争议较大,双方当事人对抗激烈,调解难度较大的申诉案件,在民行检察官的主持下,及时组织微型听证,公开调查核实证据,让双方当事人相互辩论和换位思考,打开心结,促成和解。二是内部联调制度。对于有信访风险的申诉案件,民行部门联合刑检、控申等部门公开审查,共同答复,引导当事人和解息诉。三是检群联调制度。对在本辖区有较大社会影响的案件,上级机关或部门交办、催办,当事人不服检察机关处理结果的案件,邀请辖区内人大代表、政协委员、律师、社区(农村)基层组织工作人员等参与民行调处,借助多方资源,形成调解合力,提高调处的成功率。

[责任编辑:张天宇]