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流程监控工作实务问题及应对策略 *
2022-02-07   作者:罗发全 ** 刘光辉 ***   来源:《中国检察官》杂志
摘 要:近年来,流程监控工作在司法办案内部监管中的基础地位日益提升。随着检察改革向纵深推进,对检察权运行监督制约提出新的更高要求。面对新形势新要求,流程监控工作实务中还存在监控体系性不足、监管刚性不足、工作开展不平衡等问题。需要推进构建多层次多元化监控格局,促进流程监控与其它业务监管职能融合发展,强化流程监控刚性约束,提升流程监控专业化能力水平。

关键词:流程监控 现实根基 监控格局 刚性约束

司法责任制作为司法制度改革的基础性、核心内容,在司法权力运行机制中具有重要地位。而其运行效果如何,除了完善的顶层制度设计外,还需要检察监督管理制约机制的有效发挥。作为检察监督管理制约机制的重要组成部分,案件管理机制始于案件受理、终于案件办结的流程监控职能,在其诞生之初就被赋予了以发现案件质量问题、堵塞质量漏洞为己任的厚望。近年来,从最高人民检察院(以下简称“高检院”)到地方检察院、从实体监督规则到自动化的流程监控软件,都有力地推动了流程监控工作质效的稳步提升,对于规范办案行为、促进司法公正具有十分重要的现实意义。

一、流程监控工作的现实根基

案件管理制度发展至今,流程监控工作也将近走过了十个年头。当前,虽然流程监控工作仍然面临着不少问题,但整体上而言,它仍然在曲折中得到了长足的发展。同时,新时代对检察工作的高要求,也为流程监控的发展提供了现实契机,共同构成其未来发展的现实根基。

(一)有一支相对稳定的案件管理队伍
尽管在内设机构改革后,不少地方检察机关尤其是基层检察机关的案件管理部门与其综合类业务部门进行合并,有的地方人员有所流失、有的地方加入新的工作内容,但合并之后的案件管理部门基本上保持住了一支比较完整的队伍。特别是近年来,案件管理队伍的年龄和知识结构逐步优化,各项技能竞赛、岗位练兵活动逐步开展,针对性、专业性较强的业务培训逐步常态化,在较大程度上锻炼了案件管理队伍素能,提升队伍履职能力。而且,原来部分较为棘手的意见分歧问题已经形成了共识,逐步得到了较为科学合理的解决,如原来司法责任制改革过程中关于亲历性如何认定、如何监管的问题基本上已经形成了共识, 案卡项目填录的标准日益明晰、准确,监管结果与业务评价之间的利益联结机制也取得了有益的成果。

(二)统一业务应用系统功能日益完善
流程监控管理的范围要突破传统,既主要依赖系统的支撑,但又不局限于系统,要将对重要诉讼环节和工作制度落实情况纳入同等重要的地位。目前,不少地方检察机关已经自行研发了具有案卡纠错功能的使用软件,检察业务应用系统 2.0 版本也配置了扫描录入、自动回填,更新了案卡关联规则,高检院出台了《人民检察院案件流程监控工作规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》),地方检察机关如海南省院、重庆市院也印发了工作办法,这些都有效丰富了流程监控的监督手段。

另外,统一业务应用系统日臻完善,有效实现了对办案活动的同步监督。在案件的全部和全程录入基础上,借助于该平台能够随时掌握案件进程,对个案或类案进行动态巡查,并实现关键节点与薄弱环节的实时监督:如律师权利义务的告知、涉案财物出入库管理和办案期限的预警等,从而使案件集中管理工作由被动转为主动。

需要注意的是,深度介入一线办案业务,深度服务一线办案业务,是包括流程管理在内的案件管理工作的生命线。介入不到位,是失职失责,介入越过了头,又会对检察官独立办案形成影响甚至是干扰。如何做到恰到好处,需要一个共同摸索、逐步掌握的过程。

(三)“案 - 件比”指标推动提升流程监控效能
案件管理是检察机关开展检察业务管理的枢纽,是“案- 件比”实践情况第一手资料的掌握人,是既有问题、苗头问题的分析人和预判者,也承担着积极解决问题、助推检察工作高质量发展的重要责任。“高检院党 组在研究案件管理工作时强调,实现新时代检察职能建设,案件管理系于不止一半。”[1]要想充分发挥这个作 用,将高检院党组的要求落到实处,就需要研判办案质量,定期通报业务数据运行情况,督促检察官针对性改进。开展法律文书审查、二退三延案件评查等专项活 动,鼓励精细办案,整治程序空转。开展认罪认罚案件专项督察,倒查检察权被滥用问题。在此过程中发现的问题,均可能通过不准确、完整或者是错误的案卡填录入,最终影响到“案 - 件比”等质量评价指标的准确性,而且这种影响还可能很大,甚至可能影响到对基本情况的定性上。因此,以“案 - 件比”指标为核心的质量评价指标体系的出台,在很大的程度上加大了对流程监控质效的需求,进一步坚实了流程监控的现实基础, 提供了进一步发展的动力和契机。

二、流程监控工作实务存在的主要问题

流程监控作为案件管理的一项基础性工作,在各地案件管理部门得到普遍开展,但随着司法责任改革、内设机构改革等相关改革持续深入推进,以及法律规定、司法解释、规范性文件持续更新,在实际工作实务中暴露出的一些问题,制约了流程监控工作质效,与新时代案件管理体系和管理能力的现代化要求有差距。

(一)流程监控工作体系性不足
流程监控面对的是所有检察业务类型的办案活动, 贯穿整个案件受理、办理环节,这决定了流程监控面广线长、工作量大,需要从多方面加强统筹整合,形成全面、实时、动态的流程监控体系。建立健全流程监控体系,需要围绕不同业务类型、办案活动特性建立统一的监控标准和指引,实现各种监管职能、监控方式、监控力量融合。高检院于 2016 年制定了《规定(试行)》,为流程监控工作提供了基本的制度依据,但较为原则和笼统。在此基础上,除高检院案管办 2020 年印发的《人民检察院刑事案件办理流程监控要点》作为全面细化、标准统一的监控指引外,其他业务类型的案件办理流程则缺乏类似的监控要点,流程监控制度机制建设尚不成体系。特别是民事检察、行政检察、公益诉讼检察等业务作为流程监控工作的弱项, 显得更加需要完整、统一的流程监控指引。此外,流程监控与质量评查、数据监管融合不够,人工监管与信息化监管没有实现有机结合,案件管理部门与业务部门之间沟通衔接不畅,没有形成统筹整合的多层次多元化流程监控格局。

(二)流程监控工作刚性不足
流程监控通过对司法办案全程、同步、动态监督, 强化内部监督制约,关键在于增强严格规范司法办案流程的刚性约束。《规定(试行)》第 20 条规定,“案件流程监控情况应当纳入检察人员司法档案,作为检察人员业绩评价等方面的重要依据”,为流程监控刚性提供了支撑,但规定较为原则,缺乏具体标准和操作细则,流程监控结果尚未得到广泛运用。实际工作中, 案件管理部门多采用流程监控通报进行刚性约束,上级通报一定程度能够形成压力传导并引起重视,但通报次数、问题数量受限,且所通报问题随机性大,同级通报缺乏约束力难以引起重视,容易因敷衍、推诿呈现出“无力感”,陷入同样的问题反复通报重复出现的尴尬。部分案件管理部门畏手畏脚,不敢监督,监督表面化、浅层化[2],没有处理好流程监控与服务办案的关系,没有做到寓监管于服务之中,而将主要人力、精力用于收送案件、录入案件、制作电子卷宗等事务性服务,或者局限于“友情”提示办案流程中存在的小瑕疵,又或者监控问题不精准、依据掌握不充分,弱化了流程监控刚性。

(三)流程监控工作开展不平衡
流程监控工作尽管得到普遍开展,但案件管理部门兼顾控告申诉检察、法律政策研究、检委会秘书等工作,职能多、任务重,不同地区流程监控工作重视程度、广度深度、质量效果差异较大,有的地区聚焦专业化、信息化、精准化、常态化积极构建较为成熟的司法办案全程监督体系,也有一些地区流程监控呈 现零散化、表面化、形式化。同一地区发展也不平衡, 同一个地区所辖基层院中,有的基层院在全面履职的 基础上,已经在监督深度、监督力度、机制创新上取得了明显的成效;而有的基层院还停留在简单的办案 期限监督,没有深入细致的流程监控[3]高检院提出“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展,但当前案件管理部门对“四大检察”“十大业务”办案活动的 流程监控还没有做到全面协调充分开展,主要集中在 对刑事案件的流程监控,受自身人力、能力限制,对 其它业务条线办案活动却少有涉及。

(四)流程监控能力不适应
改革背景下,案件管理部门队伍尽管总体上保持了稳定,但流程监控人员直接对应“十大业务”条线的案件受理、办理程序监管,任务重、时间紧、要求高、工作量大,能力还不能适应新形势、新要求,一定程度制约了流程监控工作的有效开展。实践中,繁重的流程监控工作任务主要由案件管理部门的一名流程监控员负责,在基层一线通常由统计员、系统管理员兼任,受自身专业素能限制,更多地借助基于案卡填录的流程监控系统、统计系统等信息化手段查找办案是否超期、权利义务是否告知、文书是否制作使用、案卡填录准确等浅表问题,却难以准确及时发现并纠正办案活动中存在的采取强制措施不当、文书引用法条错误、不起诉未移送相关主管机关作行政处罚、不起诉书未送达被害人等重大问题,既熟悉各类检察业务工作又熟悉业务系统操作规范专业化人才较为欠缺。特别是不熟悉民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作流程、办案标准的现象较为普遍,对这些案件类型的流程监控不知从何入手,流程监控工作效果不佳。

三、流程监控工作实务问题应对策略

高质量的程序监管系新时代加强检察权运行制约监督、提升案件质量的重要一环,事关社会公平正义, 事关司法公信力,事关国家治理体系和治理能力现代化。针对流程监控工作实务中存在的问题,需要加强统筹整合,从以下几个方面进行优化。

(一)推进构建多层次多元化监控格局
流程监控工作面广线长、工作量大,伴随“四大检察”“十大业务”的全面协调充分发展,仅依靠案件 管理部门的个别人员负责,已无法适应全面深化改革 背景下强化执法司法制约监督的新要求。有必要构建“大监控格局”,注重流程监控上下一体、横向联动,整合流程监控资源,形成流程监控工作合力,提升流程监控工作质效。不同层级案件管理部门作为一个整 体,共同推进流程监控工作,同时又各有侧重。上级 案件管理部门侧重宏观指导、业务咨询,针对不同类型案件制定完善流程监控指引,对辖区案件受理、办理活动广泛开展随机监控,围绕大局工作、专项工作等重点工作涉及案件组织开展专项监控。下级案件管 理部门侧重落实好程序监管相关要求,抓好流程监控 具体执行。在单位内部检察长和检察委员会统领、部署流程监控工作,案件管理部门统筹、组织、协调开展流程监控工作,业务部门积极参与、支持配合流程监控工作,形成全院、全员、全过程监控格局,推动办案人员依法规范司法。

(二)促进流程监控与质量评查、业务分析融合发展
新时期,流程监控是做好质量评查和业务分析的基础,需准确把握流程监控与质量评查、业务分析的关系,充分发挥流程监控在案件管理高质量发展中的基础性作用,促进流程监控、质量评查和业务分析互联互通,实现程序监管、实体监管、数据监管有效融合。在流程监控发现案件存在实体或重大程序问题, 为下一步质量评查做好基础性工作,将流程监控移送评查线索纳入年度业绩考核加分,或者根据流程监控发现的倾向性、苗头性问题组织开展专项评查,引导各院提高流程监控实效。围绕流程监控中发现影响案件质量评价指标的案卡填录问题组织开展业务数据专项清查,对流程监控中发现的问题进行梳理统计、分析研判,提前预见办案流程中可能出现的问题,及时提出合理化建议。如重庆市检察院在流程监控中发现退回补充侦查案件存在退查提纲重复、以退侦方式借用办案期限、退侦后公安机关未按规定重报等问题, 对这些问题集中移送质量评查,组织开展全市二次退回补充侦查案件专项评查,召开全市二退案件专项评查通报会,对“假退查”拖延办案期限等问题通报到院、到案、到承办人、督促整改,有力提升退侦工作质效,全市退侦率持续下降。

(三)强化流程监控工作的刚性约束
流程监控刚性需要通过自身规范权威、考核考评负面评价、跟踪督促整改落实、责任追究等多种途径进行强化。建立健全不同案件类型流程监控指引,将“四大检察”、“十大业务”全流程监控形成标准化、制度化的监控文本,推动流程监控工作规范开展,使案件管理工作人员监督有据。在工作有了依据的基础上,更重要的在于流程监控所发现问题的精准,否则得不到业务部门认可,反而削弱监督刚性和权威。流程监控中发现的重大、疑难、复杂问题,充分发挥案管部门集体智慧,主动与业务部门交流,及时向上级院请示寻求指导,提升流程监控工作质效和权威。上级院将流程监控发现的问题进行通报并纳入对下级院的考核,引导业务部门重视程序规范。加强对涉及检察官考评指标涉及案件的办案程序、文书、节点等的监管,及时进行相关流程监控提示,帮助检察官预防不规范问题发生,对发现的司法不规范问题及时纳入检察官司法档案管理,或者提供考评指标数据查询、核实等,压实检察官规范办案主体责任。对于反馈的问题,加强与业务部门沟通、配合,认真听取业务部门意见、建议,积极帮助和支持落实程序监管职责,跟踪督促检察官将问题整改到位。

(四)提升流程监控专业化能力
流程监控员不仅要懂业务,还要会管理,不仅要精通办案流程,还要熟悉统一业务应用系统操作。[4] 随着改革的深入,检察权运行方式发生重大变化,程序监管作为检察权监督管理的重要方面,对流程监控员的法律素养和业务能力提出了更高的要求,需持续加强专业化建设。大力开展流程监控业务培训,科学合理设置培训课程,创新培训方式方法,在常态化开展刑事检察办案程序、规范要求、监控重点培训的同时,加强对民事检察、行政检察、公益诉讼检察等所有业务条线办案活动程序规定、规范要求的培训,促使流程监控员全面熟悉各项检察业务。用好“检答网” 平台,选优配强流程监控岗网上答疑专家组成员,提高答疑质量,鼓励案管人员通过“检答网”开展自主学习和互助交流,提升素质能力。省级院加强流程监控专业团队建设,不定期组织专业团队成员开展流程监控理论与实务研究、参加教育培训等工作,切实发挥专业团队的示范引领作用。积极探索下级院流程监控员参加上级院实战,上级院流程监控业务能力整体优于下级院,通过这种自上而下的方式,有效带动下级院提升业务能力。充分发挥典型案例指引作用,为相同或者类似问题在操作和应对上提供参考,以点带面推动高质量解决同类问题。

*本文系最高人民检察院案件管理办公室 2021 年度案件管理理论研究课题“流程监控工作实务问题及应对策略研究”的研究成果。
** 重庆市荣昌区人民检察院检察六部主任、一级检察官[402460]
*** 重庆市人民检察院第二分院检察八部检察官助理[404100]

[1] 童建明 :《构建新时代检察机关案件管理工作新格局 为促进检察工作高质量发展提供坚强管理保障》,《检察日报》2021 年10 月 28 日。
[2] 参见董桂文:《定思路抓重点转理念强队伍 促进新时代案件管理工作高质量发展》,《检察业务管理与指导》(第 3 辑),中国检察出版社 2020 年版,第 22 页。
[3] 参见宋能君 :《检察业务管理实务》,中国检察出版社 2019 年版,第 44 页。
[4] 参见李志强、秦晓燕 :《案件流程监控机制问题研究》,《检察调研与指导》2018 年第 1 辑。

[责任编辑:王济荣]