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【“数”说检察】谈有效运用“案 - 件比”、业绩考评等“指标” 促进检察工作
2022-02-07   来源:《中国检察官》杂志
谈有效运用“案 - 件比”、业绩考评等“指标” 促进检察工作 主题发言
 
优化指标设置 提升检察工作质效
梁 莉 / 湖北省黄石市人民检察院党组书记、检察长

为适应新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求,高检院站在助推国家治理体系和治理能力现代化的高度,构建了以“案 - 件比”为核心的案件质量评价指标体系和以办案质量、效率、效果为核心的检察官业绩考评指标体系, 通过优化检务管理,引领促进检察工作不断提质增效。近年来,黄石市检察机关认真落实高检院、湖北省院决策部署,以求极致的工作态度,持续优化“案 - 件比”和业绩考评指标体系,倒逼办案质效不断提升, 推动检察工作持续向好。
 
第一,遵循司法规律,在实践中促进检察管理新理念深入人心。明确“案 - 件比”、业绩考评等指标体系是深化司法理念变革、服务保障大局的重要纽带和加强检察机关自身建设的有力抓手。以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉,树立追求办理更好案件而不是单纯办理更多案件的鲜明导向,将人民群众满不满意,作为新时代检察工作的基本理念。把经济社会发展大局、推进治理体系和治理能力现代化的各项要求分解落实到具体指标中,通过考评“指挥棒”的导向作用,确保每名检察人员自觉紧跟上级部署和大局需要来履职。通过把办案的标准和要求亮出来、严起来,引导、推动检察官履职尽责、奖优罚劣,让优秀的检察官觉得有动力,让不能胜任者有压力,真正实现激励先进、鞭策后进的目的。

第二,坚持多措并举,持续优化降低“案- 件比”。2019 年,黄石检察机关“案 - 件比”曾一度居全省最高,为扭转被动局面,市院党组高度重视,逐级压实责任,多次研究部署,两级院检察长亲自抓在手上, 密切跟踪问效。通过调研分析,我们发现退回补充侦查和延长办案期限是影响“案 - 件比”高低的决定性因素。对此,我们有的放矢,通过加强提前介入,夯实证据基础;通过发挥“捕诉一体”优势,补齐监督空档;通过严格退查延期,杜绝程序空转。
此外,我们充分发挥制度优势,加强检务管理。全力提高认罪认罚从宽制度适用率、实行繁简分流, 并着力提升法律文书释法说理的能力和水平,让侦查机关、法院接受和认可检察机关的监督意见,加强对被害人权益的保护及不捕、不诉案件后续处理,真正做到案结事了,降低上诉率、申诉率和复议复核率。通过采取一系列措施,我们 2020 年度的“案 - 件比” 全省排名第三,降幅全省第一。

第三,精确设置考评指标,全力推进业绩考评稳步落地。黄石市检察机关成立检察官业绩考评委员会,坚持实事求是,围绕质量、效率、效果三大核心内容科学设定指标。质量考评重点考评检察官办案中证据审查、事实认定、法律适用、文书制作、应急处置、释法说理等情况。效率考评是综合考虑业务工作的性质、复杂程度等因素,对考评周期内检察官办理各类案件以及相关业务工作的数量、投入情况的评价。效果考评侧重于考察检察官围绕中心、服务大局以及实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一的情况,真正促使检察官以高度的自觉心和责任感办好每一起案件。同时,围绕质效优先,调整考评导向,在突出政治性、强调整体性的同时,围绕“四大检察”区分重点,体现差异性。

谈有效运用“案 - 件比”、业绩考评等“指标” 促进检察工作 与谈

于 强 / 四川省眉山市人民检察院党组书记、检察长

 
刚才听了梁莉检察长的发言,黄石市检察机关有效运用“案 - 件比”、业绩考评“指标”推动检察工作发展,形成了自己的经验做法,值得我们学习、借鉴。下面我结合眉山检察工作实际作一个简要发言。

第一,巩固“案- 件比”成效,向精准监督求实效。实践中存在办案检察官过于追求降低“案- 件比”,不分犯罪案件类型,检察机关统一设置“案 - 件比”考评指标,如将某一地区的平均“案 - 件比”作为标准,进行业务考核,低于平均“案 - 件比”,实行扣分制。

对此建议:检察机关在确保案件质量的前提下,通过区分不同犯罪案件类型,合理设置不同类型案件的 “案 - 件比”区间,作为办案质效评价参考,从而引导办案检察官既注重办案效率,更注重办案质量和良好效果。第二,完善整合检察业务绩效考评,向高质量发展求实效。实践中存在考评种类多不兼容、考评指标设置不科学等问题,部分基层院为了完成目标任务片面追求办案数量,个别检察官认为只有办案才计入检察官业绩考评从而忽略指导办案、审核案件、讨论案件、综合办案等工作,不利于提高检察办案质量,与业绩考评的初衷背离。

对此建议:按照权责利相统一的原则,完善整合检察业务绩效综合考评,将核心指标纳入检察业务绩效综合考评,兼顾指导办案、审核案件、讨论案件、综合办案等工作,结合各地检察工作实际科学设置相关指标体系。

第三,强化检察工作总结宣传,向检察影响力求实效。近年来,检察机关在重点工作、核心工作上采取多种实招,取得了明显实效,并在检察特色亮点工作上也采取了许多新的举措,但我们对这些特色亮点工作总结宣传不够,检察影响力发挥不足。

对此建议:统筹做好检察重点工作和特色亮点工作

的总结提炼和宣传工作,有效提升检察影响力和知晓度, 同时并提升检察干警对检察工作的认同度和自信心。
 
杨永华 / 云南省人民检察院副检察长
(发言时任云南省大理白族自治州人民检察院党组书记、检察长)

在刚才梁莉检察长主题发言、于强检察长与谈发言的基础上,我着重从“案 - 件比”司法价值导向方面谈三点认识和体会。

第一,“案 - 件比”在提高办案质量、倡导办案过程求极致的价值引导方面具有重要的实践意义。“案 - 件比”的价值在于引导检察官努力在每一个环节将工作做到极致,切实提高办案质量和效率,减少不必要的程序空转,从而提升当事人的司法感受,更好地实现实体正义和程序正义。可以说,以“案 - 件比”为核心的案件质量评价体系本质上是一种全新的、质效合一的案件质量观,是一种以人民为中心的衡量司法办案质效的“GDP”。

第二,“案 - 件比”作为一种检察机关的内部质效管控机制,必须遵循司法规律,不能过度追求低“案 - 件比”。办案的任何一个环节都需要实实在在的付出,很多看似与“案 - 件比”指标无关的工作都成了办案环节中的重要组成部分。
“案 - 件比”是一个极致的逻辑假定,只能谋求最佳的“案- 件比”,不能一味追求最低的“案 - 件比”。“案 - 件比”指标考评设置需要实事求是、行稳致远,不应当忽略正常司法活动的种种困境。

第三,“案 - 件比”是一个地区司法资源构造和办案组织的选任状况的集中综合反映,其司法价值意义重大。“案 - 件比”从微观上看是一个单位办案质效的风向标,从宏观上看能够折射出一个地区、一个办案组织的选任及司法资源配置的情况。

践行司法为民,让人民群众免于不必要的“诉累”,需要每一个检察院、每一名检察官,甚至可以说需要公检法各机关和全体办案人员认真对待每一个案件、每一个办案环节,优化“案 - 件比”,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。

论坛点评
 
石献智 / 最高人民检察院案件管理办公室副主任
 
很荣幸有机会来到这个论坛,向在座的各位学习。刚才听了各位检察长围绕四个主题所作的发言,受益良多,让我对实务工作有了更多的了解。下面我也简单谈谈个人感想。

总的体会是,论坛主题和检察长们的发言全面贯彻习近平法治思想,是对习近平总书记关于政法工作、检察工作一系列重要指示精神的深入学习研讨。为什么这样说,大家知道,今年 1 月,习近平总书记对政法工作作出重要指示,强调政法机关要更加注重系统观念、法治思维、强基导向,切实推动政法工作高质量发展。我们论坛的四个主题,分别围绕基层院建设、办案履职、培育案例、运用指标促进工作等设置,表面上各自独立,而内在则是有机统一,很好地体现了系统观念、法治思维和强基导向的要求。

首先,依法办案、履行法律监督职责,并通过办案履职促进国家治理体系和治理能力现代化,这是检察机关的基本任务。党的十九届四中、五中全会都对推进市域社会治理作出部署。检察机关必须讲政治、顾大局,自觉将检察工作纳入党和国家工作全局中来谋划和推进,自觉通过办案履职参与市域社会治理, 这是系统观念对检察工作的要求。在这个过程中,必须发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用,为推动高质量发展提供法治保障,这体现的是法治思维。

其次,检察机关办案履职,必须加强组织保障、队伍保障。基层检察院占全国检察院的 80% 以上,抓好基层组织、基层队伍建设,就抓住了根本,这就要求更加注重强基导向。分州市级检察院在四级检察院中承上启下,层级关键、作用独特、资源更多,在强基固本工作中发挥着特别的作用,应当充分发挥自身优势,这也是运用系统观念开展工作的应有之义。

再次,检察机关办案履职,需要采取各种措施提高办案人员的业务水平和能力,而运用好指导性案例是一项行之有效的重要举措。这项工作涉及面广,涉及环节多,需要全系统上下共同努力。我觉得这次论坛主题找的点非常准,不是笼统地说案例学习、案例运用,而是强调“培育”指导性案例,关键词“培育”。大家都理解,案例能否发挥作用,根本上还在于它的质量。而这个质量,很多时候单靠事后的总结提炼是不行的。张军检察长多次强调,各级检察院、办案检察官都要有培育案例的意识,对于具有典型性、引领性、指导性的案件,在最开始办理的时候就要作为指导性案例去办,各个环节、各个程序都要努力办成精品。张军检察长近日要求高检院选编指导性案例时,必须阅卷。这对各地总结报送案例的办理过程提出了更高的要求。

最后,检察工作高质量发展,必须重视加强检务管理。张军检察长对有效运用“案 - 件比”指标、业绩考评指标等推动检察工作高质量发展高度重视,要求各级院、各部门都要通过业绩考评区分出“干与不干、干多干少、干好干差”;通过灵活设置和调整考评指标以及分值,将党和国家的中心工作、依法办案情况等纳入考评,以此推动和加强各级院、各业务部门的政治建设、业务建设和队伍建设,促进每一名检察人员主动履职、重视自我提高,这其实是从另一个角度对注重系统观念、法治思维、强基导向要求的贯彻落实。各位检察长在发言中对进一步完善“案 - 件比” 指标、业绩考评指标、案件质量评价指标以及相关工作机制都提出了很好的意见建议,作为高检院案件管理办公室的一员,我会将所有与案管工作相关的内容都带回去,与同事们共同研究,改进完善,服务好各项检察业务高质量发展。有些问题其实我们已经作了调整,比如在对各地检察机关去年的案件质量评价指标进行通报时,对 12 个指标设定了通报值,高于(或者低于)这个值的,不再通报指标的具体数值,避免各地攀比数据排名而无限制地追求指标数值的极高或者极低。在通报中,我们具体阐述了这次评价指标和评价方式的调整目的和理念,检察日报也刊载了高检院领导的相关文章,建议大家可以去学习把握。谢谢大家。
 
朱丽欣 / 国家检察官学院教授

非常感谢大家的发言,论坛在短暂的培训时间内准备得这么充分,发言有高度有深度,对我本人而言, 是个非常好的学习机会。下面我就指导性案例的学习与应用谈点儿个人看法,供大家参考。

《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》第15 条规定:“各级人民检察院应当参照指导性案例办理类似案件,可以引述指导性案例进行释法说理……” 世界上没有两片相同的叶子,恐怕也很难有两个一模一样的案件,因此,是办理“类似案件”时参照,用于释法说理。指导性案例要发挥好示范引领作用,需要用起来,活起来。指导性案例的指导意义体现在多个方面,包括事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等,其中只要有一个方面对正在办理的类似案件有启发、有指导意义,就值得参照适用。另外,可以与典型案例结合起来学习、思考,以促进指导性案例的适用,比如,办理非法集资类案件时, 可以将指导性案例与典型案例结合起来学习,最高检先后颁布了集资诈骗、非法吸收公众存款案件的指导性案例,最高法 2019 年曾经发布过一起非法吸收公众存款无罪的典型案例,涉及到非法吸收公众存款罪的认定问题,结合起来学习,有利于检察办案中准确认定犯罪。但是适用时需要注意指导性案例与典型案例的区别。

关于指导性案例的业务培训,《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》第 17 条也明确提出要求:“各级人民检察院应当将指导性案例纳入业务培训,加强对指导性案例的学习应用。”首先,关于业务培训的内容, 对检察官来讲,应当对“两高”的指导性案例都要予以重视,都要认真学习。第二,关于业务培训的方式,可以多种多样,比如可以分专题进行培训学习、分批次进行培训学习;也可以通过视频会议的方式,市级院在组织本院培训学习的时候,用这种方式带领基层检察院共同培训学习。第三,要注重培训的及时性。近年来最高检密集发布多批次指导性案例,及时组织培训学习是非常必要的,这是应用的一个基本前提。

邵世星 / 国家检察官学院教授

各位检察长的发言都非常精彩,充满真知灼见, 我感到收获良多。下面我结合各位检察长的发言就四个主题再谈点个人的意见。

第一,关于分州市院对于基层院建设所负的责任, 除了工作引领、人财物的帮助之外,还必须强化监督责任。检察机关上下级是领导关系,对于较容易发生问题的基层院,分州市院应承担起监督责任,帮助基层院提高政治站位、落实工作职责、抓实党风廉政建设,厚实检察事业的基础。

第二,关于检察机关参与市域治理,在保持积极参与的政治自觉和勇于探索的工作精神的同时,要严格从法律监督机关的职责定位出发去履行职责。市域治理是系统工程,检察机关只有从自身职责出发才能充分发挥应有的作用,才能找到有效的参与路径和切实的方法。

第三,关于培育“三效合一”的指导性案例,需要具有穿透性思维。指导性案例要实现三个效果的统一,基础是法律效果,也就是说案件的法律适用要最大限度地做到准确。一般来说,具备了法律适用的准确,案件的社会效果和政治效果是能够保障的。但社会是动态的,案件的社会效果和政治效果有时候受多种因素的影响,此时案件的法律适用不能简单地就案论案,要放到社会全局中去考量、去驾驭。必要的情况下,可以用社会效果和政治效果对法律适用予以矫正。这项工作充满价值考量,需要检察人员具有政治智慧,具有娴熟的法律素养。

第四,关于“案 - 件比”等绩效考核指标,要有一定的实验过程。“案 - 件比”整体上是科学的考核设计,但它是新生事物,对于合理的比值区间需要有一个实验的过程。案件办理是司法工作,本身也有规律, 案件比值的合理区间,一定程度上讲就是规律所在。但它需要通过一定案件量的办理探索出来,这个过程中办案人员既要积极地以求极致的精神降低“案 - 件比”,又不能置必要的案件环节于不顾而专注于“案 -件比”的无限降低。“案 - 件比”确定在合理区间内, 才能保障绩效考核工作的可持续发展。

[责任编辑:王济荣]