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以标准化理念为引领 建立案件质量评查标准体系
2022-02-07   作者:贾卫国 * 张贵才 **   来源:《中国检察官》杂志
摘  要:检察机关案件质量评查是一项重要的业务管理活动,当前基层检察院案件质量评查主要存在积极性不高、标准不够细化、网下评查多、网上评查少、激励和惩戒措施不到位、评查效果不理想等问题。按照标准化 的要求,通过建立标准化评查体系,进一步明确案件质量评查的范围、数量、方式、标准、结果应用等内容, 可以提升案件质量评查的规范化、科学化、标准化水平,全面提升案件质量评查工作的质效。

关键词:案件质量评查 标准化 标准体系

案件质量评查是指对已经办结的案件,以法律和有关规定为标准,对办理质量进行检查、评定的业务管理活动。案件质量评查的目的是为了落实检察官办案责任制,加强对检察官司法办案的监督管理,规范司法行为,提高办案质量和效率,提升司法公信力, 努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。将标准化的理念和方法引入到案件质量评查中,可以解决标准不明确、协作配合不通畅、效果运用不理想等问题,全面提升案件质量评查质效。

一、案件质量评查工作存在的主要问题

(一)案件管理部门开展案件质量评查的积极性不高
根据检察机关内设机构改革确定的机构职责范围、最高人民检察院印发的《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》(以下简称《规定》),案件质量评查由案件管理部门负责组织实施,相关业务部门予以配合。实践中存在案件管理部门对组织开展案件质量评查的重要意义认识不到位,对该项工作不主动,工作计划、评查方案不细致,组织评查的频次少,案件数量达不到评查要求等现象。

(二)业务部门接受案件质量评查的积极性不高
有的业务部门和办案检察官对案件质量评查的重要性认识不足,认为案件质量评查是找茬挑刺,影响司法办案活动,也有的认为案件质量评查增加了工作量,影响正常的司法办案工作。有的检察官评查不深入、不细致、怕得罪人,对发现的问题不敢实事求是的汇总上报。

(三)评查标准不够细化,不利于实践运用
《规定》对案件质量评查的范围、重点、程序、结果运用等做了较为明确的规定,但是由于检察业务各条线的案件类型、办案程序、法律文书等差异较大, 没有制定统一的案件质量评查标准,基层检察院在实践中主要依据上级业务部门制定的案件质量评查标准, 有的评查标准不够细化,重点不突出,制约评查质效。

(四)传统网下评查多,网上评查少
一般是上级院组织评查时使用电子卷宗较多,基层检察机关案件质量评查工作多数沿用传统的评查方式, 习惯对纸质卷宗进行评查,整卷、收卷等效率不高。

(五)常态化评查与重点评查没有形成合力
在基层检察院,案件管理部门人员配置较少,案多人少的矛盾突出,开展常态化案件质量评查非常困难,一般以开展重点评查为主,对一定时期内某类案件进行重点评查,尚未形成常态化机制。

(六)案件质量评查与检察官考评衔接不畅
案件质量评查的结果没能与检察官业绩考评有机结合起来,案件质量评查结果没有与检察官的评先树优、绩效奖金发放等实现无缝衔接,存在案件质量评查与检察官业绩考评脱钩现象。

(七)激励和惩戒作用不到位,评查效果不理想实践中评为不合格案件的极少,加之案件质量评查工作一般由案件管理部门组织实施,没有与政治部、检务督察部门形成联动机制,评查结果运用不到位, 案件质量评查的奖惩激励作用没有得到充分发挥。

二、标准化在检察机关案件质量评查工作中的应用

(一)标准化与检察工作的关系
标准化是指在经济、技术、科学和管理等社会实践中,对重复性的事务和概念,通过制订、发布和实施标准,达到统一,以获取最佳秩序和社会效益的活动。随着现代化进程加快,标准化使用的领域越来越广泛。人民检察院在司法办案和检察管理中引进和使用标准化是大势所趋和客观要求。

习近平总书记指出“标准助推创新发展,标准引领时代进步”[1] 。标准化不仅是一种思维方式,而且还是一种工作方法,越来越广泛的应用于国家政务管理、公共服务、社会治理等多个领域,充分呈现出其巨大功能和作用。
检察机关案件质量评查作为一项专业性较强的业务管理活动,在计划制定、确定评查案件范围、制定评查标准、组织实施、结果反馈、结果运用等方面都需要有严格的标准,以保障案件质量评查的效果。将标准化的理念和方法应用到案件质量评查中,可以有效解决案件质量评查的组织实施、范围、标准、结果如何运用等深层次问题,切实发挥好案件质量评查工作的作用。

(二)实行案件质量评查标准化的功能价值
1.有利于提升和固化规范化建设成果。将标准化的理念和方法融入各项检察业务的全过程,贯穿到每个环节,能够有效克服制度规范和实践应用“两张皮” 现象,建立完整科学的案件质量评查制度,为评查人员和办案人员提供明确遵循,真正实现让规范标准成为习惯,让习惯引领标准的目标。

2.有利于规范司法办案行为,促进司法公正。标准和法律同为国家治理体系的组成部分,标准是法律、法规的有效补充。通过标准化建设,可以进一步规范检察机关的司法办案工作流程,提升和规范程序意识、质量意识和标准意识,提高办案质量和司法公信力。

3.有利于提升评查质效。通过建立科学的案件质量评查标准体系,可以有效固化提升案件质量评查经验,进一步完善评查工作规范,形成长效机制,促进案件质量评查工作常态化、实效化、标准化,更好地发挥案件质量评查的积极作用。

4.有利于提升检察队伍素养。案件质量评查标准化可以有效提升检察人员的规范意识、标准意识和质量意识,避免出现瑕疵案件,杜绝不合格案件,多出优质案件、合格案件。如费县检察院第一检察部检察官孙玉丛办理的吴某某、陈某某虚开增值税专用发票罪一案,树立案件评查标准化理念,严格按照事实认定标准、证据采信标准、法律适用标准审查案件,依法追诉 4 名犯罪嫌疑人、4 个犯罪单位,追诉涉案税额 800 余万元,提起公诉后费县人民法院对上述 4 名被告人、4 个犯罪单位均作出有罪判决,其中 4 名被告人被判处 10 年以上有期徒刑。该案被山东省人民检察院评为 2019 年度全省检察机关优秀刑事诉讼监督案件。2020 年 7 月孙玉丛被评为全省十佳优秀公诉人。

三、案件质量评查标准化的具体内容

(一)明确规定案件质量评查的范围
根据案件质量评查工作的目的任务以及检察机关司法办案工作实际,案件质量评查的范围应当是已经办结的案件而非正在办理的案件。这主要是因为,对于正在办理的案件,可以依照流程监控等有关规定对程序性问题进行监督,而评查活动涉及对案件事实认定、证据采信、法律适用等实体问题的核查评价,为防止评查时对正在办理的案件带来不必要的影响,将评查的对象界定为已经办结的案件,可以预防对正常司法办案工作的干扰,保障承办人独立行使司法办案权,便于对案件质量评查结果作出准确的评价。案件质量评查应当突出重点,有所侧重,根据检察工作实际,案件质量评查的重点应当包括以下两类。一是有可能出现问题的案件,如批捕后决定不起诉,或者提起公诉后又撤回起诉或者被法院判决无罪、免予刑事处罚,此种情形案件的前后处理结果存在矛盾,理应作为重点评查案件进行检查评定、查找分析原因。二是已经发现存在严重问题的案件,如在流程监控等管理活动中已经发现案件存在严重程序违规、不当干预、缺少制约程序等问题,或者评查智能辅助系统在自动检查过程中提示可能存在重大问题,对这类案件作为重点评查案件进行评查,以突出问题导向,使日常监控与重点评查形成合力。

(二)明确案件质量评查的数量
常规评查的对象是检察官已经办理完毕的案件, 抽查的数量不少于检察官当年办案量的 5%,最低不少于 2 件,案件数量较少的检察院可以适当提高评查比例。对入额领导干部的评查数量不低于 2 件,不受5% 的限制。针对不同评查案件类型进行的评查数量应当累计计算,作为办案数量计入检察官业绩考评结果。上述数量是对检察官进行案件质量评查的最低基数, 具备评查条件的可以根据工作特点和实际工作需要适当提高比例和基数。

(三)明确案件质量评查的方式
随着检察办案自动化、信息化水平的提高,应当建立以智能评查为常态,人工评查为辅助的评查方式。一是运用案件评查的智能辅助系统对案件进行智能化、自动化评查,范围是所办理的全部案件。二是充分运用常规抽查、重点评查、专项评查等方式开展人工评查,范围是部分重点案件。随着评查制度的完善,应当坚持智能化评查与人工评查相结合,伴随检察信息化应用程度的提升,建立智能评查为常态,人工评查为辅助的方式。

(四)案件质量评查的标准
开展案件质量评查,应当着重从证据采信、事实认定、法律适用、办案程序、文书制作和使用、释法说理、办案效果、落实司法责任制等方面进行检查、评定。优质案件:认定事实清楚,适用法律正确,办案程序合法、规范,文书使用和制作正确、规范,说理充分,案件办理的法律效果、政治效果、社会效果突出;合格案件:符合实体正确、程序合法、文书规范等基本要求,案件办理效果良好;瑕疵案件:在实体、程序、文书或者办理效果等方面存在瑕疵,但处理结论正确;不合格案件:认定事实错误或者事实不清造成处理结果错误,或者适用法律不当造成处理结果错误,或者办案程序严重违法损害相关人员权利或造成处理结果错误。

该项内容是建立案件质量评查标准化的重中之重, 是确保评查工作实效的重要依据,需要结合各业务条线的岗位职责、诉讼规则、工作规范等制定完善评查标准。按照顶层设计与基层创新相结合的方式,建立科学的案件质量评查标准体系。由于篇幅的限制,在此不一一展开论述。

(五)案件质量评查的结果应用
案件质量评查结果分为优质案件、合格案件、瑕疵案件和不合格案件四个档次,评查结果运用于检察官年度业绩考核和公务员年度考核。对案件被评定为不合格并且被认定应当承担司法责任的人员,该年度考核不得被评定为优秀和称职。这主要是考虑到不合格案件和司法责任的认定标准与程序都非常严格,所办案件一旦被认定不合格且应承担司法责任,性质上较为严重,年终考评不宜再被评定为优秀和称职。对参与案件质量评查的检察官,按照评查案件数量和难度、质量计入年度业绩考评,被评为不同等次的案件, 分别按照不同分值对案件承办人进行加减分,直接与业绩考评结果挂钩,进一步发挥评价作用。

(六)明确案件质量评查的责任追究
案件质量评查工作是一项专业性和政治性都极强的业务管理活动,必须严格执行评查标准,执行回避制度。严禁评查人员不负责任,敷衍应付,杜绝弄虚作假,对评查工作中存在明显故意,造成重大不良影响的严肃追究责任,在一定时期内取消评查资格,以示惩戒,维护案件质量评查工作的严肃性、公正性和权威性。

*山东省临沂市人民检察院党组成员、副检察长[276002]
** 山东省费县人民检察院检察委员会委员、检察业务管理部主任[273400]

注释:
[1]习近平:《致第 39 届国际标准化组织大会的贺信》新华网:http//www.xinhuanet.com/politics/2016-09/ 12/c-1119554153.htm,最后访问日期:2021 年2 月3 日。

[责任编辑:王济荣]