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司法责任制背景下案件质量评查办案化探析
2021-09-03   作者:胡锴俊   来源:中国检察官网
摘要:在司法责任制改革背景下,作为内部监管方式之一的案件质量评查越发重要,质量评查办案化是必然趋势,本文通过明确案件质量评查办案化的定义,分析其必要性,有针对性的提出设置全程留痕的评查程序、制定科学合理的评查标准、优化评查队伍建设等三个方面的对策建议,切实提升案件质量。
  
关键词:质量评查 办案化 评查标准
  
最高检张军检察长指出,要从供给侧为人民群众提供更加优质的法治产品、检察产品。检察机关案管部门承担产品质量把关监控、防止瑕疵产品流出的管理责任,在司法责任制改革背景下,员额检察官的自主权进一步提升,作为内部监管重要方式之一的案件质量评查的地位越发突出,如何改进监督模式、提升监督质效,将案件质量评查办案化,确保检察“产品”的供给品质,值得做进一步的探析。

一、案件质量评查办案化的定义

江苏省检察院在2018年的全省检察机关案件监督管理工作会议上提及过案件质量评查办案化这一概念,要求全省质量评查办案化,坚持以《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》(以下简称《质量评查规定》)为依据,以案管大数据平台为支撑,加强统筹谋划,推进案件质量评查真正落地见效,实现工作标准化、开展常态化、评查办案化。但对案件质量评查办案化这一概念的定义,笔者未查阅到相关学理解释,有检察实务人员将其定义为“办案化评查即评查人员采用调查取证、制发文书等办理案件的形式对业务部门办案质量进行检查、评定的业务管理活动。”上述表述总体上表达出质量评查办案化的主旨,但还不够完善,笔者参照重大监督事项案件化办理的定义,将其定义为“是将案件质量评查工作以办案的形式进行,实行从分案、审查、结案、提出审查意见到监督问题整改及通报问责全过程的程序化办理,并以此为中心,建立一整套相关配套制度,实现评查工作的统一性、规范性、准确性,提高质量评查工作的质效和权威。”

二、推进案件质量评查办案化的必要性

(一)捕诉一体”新办案模式带来的内部监督制约要求

2018 年检察机关推行“捕诉一体”办案模式改革,刑事案件办案模式由“捕诉分离”向“捕诉一体”的转变,改变了以往案件先由侦查监督部门的检察官审查逮捕后由公诉部门的检察官审查起诉的办案模式,改由同一名检察官负责审查逮捕和审查起诉。在“捕诉一体”办案模式下,同一刑事案件的检察官有权决定该案在检察环节的所有处理意见,较以往“捕诉分离”的办案模式缺少了一道内部监督制约环节。在此情况下,如何通过开展有效内部监管,确保办案程序规范、办案结果正确是各级检察院不得不思考的现实问题。如何对检察官办案权限的行使开展有效监管,处理好有序放权和有效监管的关系是本轮司法改革带来的新问题,促使检察机关不得不重新审视重构案件质量评查这一内部监管职能。

(二)转变原有评查方式理念的现实需要

当前,虽然大部分基层检察院都建立了案件质量评查机制,制定了相关制度,但是案件评查重形式、轻实质。一些基层检察院因对这项工作的重要性认识不足、人员数量素质有限、未实现专岗配专人等方面因素的影响,导致该项工作应付了事,流于形式,难以发挥评查实效。从案件质量评查的实际情况来看,评查工作仅停留在发现程序性问题或文字错误等案件瑕疵,在事实认定、法律适用、实体处理等方面发现的深层次问题较少,这与实现提高办案质量、及时发现错案、减少错案的评查目的存在差距。因此只有将质量评查工作进行办案化制度设计,才能压实评查人员的责任心,提升其监督意识。

(三)实现案管与业务部门良性互动共赢的重要途径

张军检察长在政法干部领导学习习近平新时代中国特色社会主义思想专题研讨班作辅导报告时指出:“要建立监督与被监督的良性关系、积极关系。监督者与被监督者目标是一致的,有着共同的价值追求,只是法律上、工作中分工不同、职能不同,没有你赢我输、你高我低。”案件管理部门只有通过提升案件监管的精准度,才能真正助推业务部门提升办案质量、有效防控办案风险。通过案件质量评查的办案化一系列标准程序的设置,让每一步监督过程有迹可循、提出的问题有理有据,以期减少矛盾,通过制度设计以理性平和的方式提出问题、解决问题,从而达成系统内部案管部门和业务部门的共赢,共同提升检察“产品”的供给品质。

三、构建质量评查办案化的路径探析

(一)设置全程留痕的评查程序

《质量评查规定》系高检院2017年12月印发,为全国检察机关开展案件质量评查工作提供了规范指引,该规定将案件质量评查分为网上评查和线下评查两种。其中,前者系借助案件质量评查软件的线上自动检查;后者主要依赖评查人员的线下人工评查,涉及的案件范围视工作情况而定。江苏省检察院积极发挥信息化手段助力案件质量评查的作用,实现了重点案件、常规案件、专项评查案件均可在江苏省检察机关案件管理大数据职能辅助应用平台系统内质量评查模块线上完成评查,评查行为在系统内全程留痕,将评查笔录、评查报告、评查通知书等纳入评查过程,且在2020年6月将案件质量评查模块升级到3.0后,推行全省范围内的大异地互查模式,以地级市为单位在系统内跨市分配案件,真正实现了背靠背的评查模式,要求评查人员对评查出的问题说理更充分,对案件承办人不服评查结果的设置了市院复议、省院复核等程序,基本实现了案件质量评查的办案化。

(二)制定科学合理的评查标准

细化评查标准,统一评查尺度,将案件质量评查标准细化为事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书使用、释法说理、司法责任制等几个方面,开展全面评查,确保评查的公正性、科学性。具体内容应分共性问题与个性问题两方面。共性部分主要包括管辖、受理、立案、非法证据排除、承办检察官资格与职责、回避等一般性规定;个性方面应当分业务类别和案件类别进行规定。评查标准的制定首先应当从各业务部门收集资料,列明不同类型案件的办理流程、重点环节、证据审查内容、争议焦点等,然后组织评查小组成员根据每一类案件的特点进行整理、制定标准草案,再将草案反馈至业务部门征求意见,对于敏感、复杂的问题,提交院检委会讨论研究,最终形成决议。以江苏省为例,每个地级市被省院分配到的评查罪名不同,各地可深入研究罪名类案的特点、重点和难点,围绕如何发现该罪名案件办理过程中的突出问题,制定(罪名)案件质量评查工作指引。

(三)优化评查队伍建设

随着内设机构改革后检察机关刑事案件的专业化办理,相对应的对于案件质量评查的专业化和权威性也提出了更高的要求。目前,案件质量评查人员主要是案件管理部门的员额检察官,但是基于案件管理部门的员额检察官人员少,且基层院案件管理部门还承担多项其他非案管职能的现状,根据检察官放权后强化案件质量监控和落实司法责任的要求,可以成立由检委会委员和案件评查员为成员的案件质量评查工作小组,负责对检察官办案质量及权力运行的监控,有利于提升质量评查的专业化水准,同时进一步增强了评查力量。另外注重接受外部监督,可借力外脑,聘请法学专家、知名律师、退休检察官、人民监督员等第三方人士参与评查工作,扩大评查影响力,提高评查结果的说服力,既借力发展,又回应社会关切,扩大案件质量评查乃至检察工作的影响力。

胡锴俊  江苏省镇江市人民检察院案件管理部主任,检委会委员,四级高级检察官,法律硕士。

[责任编辑:赵爱国 王济荣]