首页 > 司法实务 > 通用检察实务
社会治理检察建议制度设计与实践发展
2020-06-23   作者:胡淑梅 栾铃雪   来源:《中国检察官》杂志
摘 要 :检察建议制度在过去数十年的发展进程中,对促进社会治理体现出独特的制度优势。进一步运用好、发展好检察建议制度,特别是增强社会治理检察建议的服务和保障效能,是检察建议由办案向社会治理延伸的根本需求,当前社会治理检察建议存在立法和理论研究的边缘化、制度发展不平衡、运行机制较为粗糙和功效发挥不充足等问题,可通过实践的积累完善立法、专家咨询制度向专家论证制度延伸和构建系统化运行机制多个方面进行探索,伴随着制度化的不断进步和完善,社会治理检察建议也将充分发挥更大的作用。
关键词 :检察建议 社会治理 制度设计 运行模式
 
  

近年来,社会治理检察建议作为检察机关参与社会治理所发挥作用的优势受到普遍关注。根据新修订人民检察院组织法的规定,检察建议正式确定为检察机关行使法律监督职权的重要方式,这一定位是中国特色社会主义检察制度创新发展的重要内容。2019 年
《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称《规定》) 修订出台,正式确立社会治理检察建议为一种检察建议的类型,如何充分履行法律监督职责,更好地在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中发挥社会治理检察建议的功能作用,是今后一段时期内,社会治理检察建议工作需要重点研究的方向和问题。
一、关于社会治理检察建议的制度设计
(一)社会治理检察建议制度的演进检察建议制度是伴随着检察权配置和检察制度的改革而不断变化的。1978 年,修订宪法延续《共同纲领》和 1954 年宪法恢复了一度被取消的检察制度,明确提及检察机关的一般法律监督权。以普遍的法律监督为基础,检察建议的外延极其宽泛。不过当时的检察建议还未脱胎于司法建议制度,也未形成“检察建议” 的固定名称,其法律效力并不十分明确。
1979 年人民检察院组织法的出台,对检察机关一般法律监督权进行了一次“限缩”,是“检察机关的具体职权在法律监督理论的指导下进行局部的宪法性重塑”[1]。而其后的 1982 年宪法,也对这种局限性重塑进行了追认,这成为近 40 年来检察机关法律监督权“有限法律监督论”的制度滥觞[2]。但是检察建议制度承袭于司法建议制度的特性,使其保留了针对社会治理的“司法外职能”。值得注意的是,也是在 1982 年,“从最高人民检察院检察长黄火青在向全国人大的工作报告中提出了‘检察建议’这一名词开始,‘检察建议’逐渐成为一个独立的概念。”[3]1991 年 2 月,中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》将司法建议和检察建议并提,对二者明确加以区分[4]。检察建议制度自此从主体、范围、功能上逐步形成独有的法律定位。
2009 年,最高人民检察院出台的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》),第一次从规范性文件层面对检察建议工作加以规制。
《规定(试行)》中对检察建议的界定是 :“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定, 在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”这也是首次从规范性文件层面对社会治理检察建议的确立。立足检察职能,根据检察建议的作用领域大致可以分为法律监督和社会治理两类, 随着刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等程序法写入检察建议相关条款,诉讼保障和服务社会治理的方向区分更加明显。这一阶段,社会治理型检察建议主要作用于对行业制度的梳理和违法犯罪的预防上。尽管仍然没有明确的硬性保障机制,但检察机关的职务犯罪侦防职能在很大程度上起到外部震慑作用。
直至 2017 年底职务犯罪侦防职能转隶使检察建议
制度失去了原有的体制支撑,增强检察建议刚性的需求越发紧迫。在此背景下,2019 年修订出台人民检察院组织法和《规定》。《规定》是对检察建议制度的一次全新的调整,解决了以往界定不清、适用范围不明、程序不规范、制式不统一、缺乏督促落实措施等种种问题,可说是制度层面力度最大、适用性最强的一次改革。
(二)社会治理检察建议的性质
有学者指出“司法建议是一项具有中国特色的制度,集中体现了司法机关的司法外职能。它表明在当下中国,司法机关的职能并非单纯定位于司法,而是作为国家治理系统的一部分,需主动或被动扮演社会角色和政治角色,发挥社会职能和政治职能,实现法律效果、社会效果与政治效果的统一。”[5]对社会治理
的需求是根植于我国制度建设和立法根基之中。这与欧美法系以维护公共利益为主要特征的法律监督,大陆法系以维护法律秩序为特征的法律监督都不相同。
在 2019 年人民检察院组织法修订和《规定》颁布之前,由于检察建议概念的模糊和制度运行的粗疏, 法律监督与社会治理的二重性基本符合检察建议现实属性,也是被广泛接受的主流观点。而 2019《规定》的出台,对检察建议的概念进行了一次全新的界定:“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式。” 这点与人民检察院组织法将检察建议规定为行使法律监督权方式的精神是一致的。笔者认为,中国特色社会主义法治体系体现出人民群众对社会治理的制度需求,过于清晰的分辨二重性是对法律监督职能方式和社会治理本质追求的一种割裂。社会治理检察建议的性质更倾向于法律监督职能向社会治理融合转化,是立足法律监督职能属性向法律监督职能外的延展,其本质是法律监督属性在社会治理中发挥的职能优势。
(三)社会治理检察建议的制度设计
检察建议相较于其他刚性法律监督方式,优缺之处同时集中于“柔性”。优点在于这种协商型方式能够有效降低被建议单位的“本能对抗”,使建议内容更易被接受。而缺点在于这种温和的措施缺乏相应制度保障,施行的力度有限。最高人民检察院张军检察长提出要将检察建议“做成刚性、做到刚性”,并不是针对程序和手段的刚性,主要是指实体方面的刚性。用柔性措施实现刚性监督,对检察建议内容和运行机制提出更为严格的要求。
首先,程序上更加规范,2019 年修订的《规定》首次明确了检察建议的立项审批和调查程序,这既是检察建议“案件化办理”的必然要求,也是提升检察建议专业性和实用性的主要路径。尤其是社会治理检察建议,比诉讼保障类或个案、类案纠正违法类检察建议对调查程序的需求更强,因为此阶段是打破行业封闭、消除“外行”监督的重要突破点。高质量的调查程序可以显著提升社会治理检察建议的采纳率。
其次,内容上更加完善,《规定》对社会治理检察建议增设了一个审查程序。这种独特程序的设定,将业务部门从个案或类案中挖掘的问题和剖析上升到理论研究层面,能够增强建议制发层级、地区或行业之间的系统性,有助于多种社会制度的衔接运转。当然, 目前这种系统性的效果还不够明显,主要是实务中欠缺相应的配套制度予以贯彻。
再次,制度上的适度强化。《规定》中对抄送、宣告送达和督促落实程序,就是一种有限的制度强化。与诉权相衔接的检察建议伴随着一定的诉权程序,不必然排除启动相应保障措施的情况。相比之下,社会治理检察建议对抄送、宣告送达和督促落实措施依赖度更高。客观上看,这是一种程序刚性的改革成果, 主观上看,因其作用范围更广且突出对社会治理效能的根本追求,相应的抄送、宣告形式也不失为一种高效的宣传手段。
二、社会治理检察建议面临的发展困境和难点
(一)立法和理论研究的边缘化
从人民检察院组织法的修订与《规定》的出台来看, 检察建议作为一种监督方式其发展方向正趋于规范化和细致化,操作性和程序性明显增强。不过对于具有丰富内涵和多元外延的检察建议制度来说,要进一步释放效能,实现其承担的服务保障和执法监督作用, 还缺少外部法律或理论支撑。一方面体现在高阶法的模糊性上,受宜粗不宜细等立法原则的局限,实体法和程序法在检察建议的相关条款中都规定得较为简单, 法律效力和实施条件都不够明确。另一方面,当前法学界乃至实用法学针对检察建议的理论研究仍以检察机关内部研究为主导[6],缺少系统的、整体的理论研究, 很多机关单位、企业或行业、团体对检察建议制度缺乏了解和重视,以致常规工作中经常出现一头过热的情况。
(二)制度发展不平衡
1. 层级之间发展不平衡。高层级机构对检察建议的把握和理解更为精准,重视程度更高。实践中表现为基层院的社会治理检察建议大多围绕“点”来制发或执行,而上级院的社会治理检察建议大多体现对“面” 的治理。
2. 区域之间发展不平衡。经济发达,经验丰富、制度先进的地区比经济落后、政策迟滞的地区收效更强。这与治理观念、重视程度、制度科学性都息息相关。此外,因为地区间差异,有时会遇到跨地区制发社会治理检察建议不被接受的情况。
3. 业务之间发展不平衡。当前社会治理检察建议的制发主体主要集中在刑事检察部门,相较之下,民事检察和行政检察的本身业务就类属于法律监督,由于对社会治理检察建议不够敏感,重视程度也不高, 不如直接采用再审检察建议或纠正违法检察建议解决办案过程中发现的机制体制漏洞,而公益诉讼诉前建议与社会治理检察建议在内容上非常相似,因而尽管在理论上公益诉讼检察对社会治理检察建议有更大的操作空间,但实际工作中,公益诉讼检察部门的社会治理检察建议应用不是很广泛,制发率不高。
(三)运行机制较为粗糙
1. 启动程序不够规范。按照《规定》要求,对制发检察建议增设了立项及调查环节。而实际工作中,受制于人财物等资源限制,为保证案件质量和效率,办案人一般会将精力投入案件办理,不会选择立即启动社会治理检察建议。另外,对于承担立项决定责任的检察长或者检委会来说,因缺乏案件的亲历性,在案件没有具体处理结果之前,也不倾向于做出结论性的判断,这就导致对社会治理检察建议启动时间远远落后于案件办理。
2. 调查落实不够彻底。如上所述,由于立项不够及时,实践中社会治理检察建议调查程序往往是在案件诉讼程序告一段落后才被启动。未与办案同步开展调查很可能会因诉讼程序终结或中止造成涉案单位的反弹,容易错失深入调查和取证的最佳时机,往往出现涉案单位不予配合的情况。且办案部门为避免案多人少的工作矛盾,时有以办案调查代替检察建议调查的现象。
3. 运行缺乏系统性。首先,制作程序不够严谨,《规定》中强调了检察建议以院名义制发,其目的是对检察建议从形式到内容上进行规范统一,但目前各部门文书样式、制发内容都各不相同,缺乏统一管理。其次, 内部衔接不够紧密,不同层级的检察机关、以及检察机关内设机构在社会治理检察建议的制发上各自为政的情况仍然很严重,就同一问题不同层级、不同环节、不同部门反复制发检察建议的情况时有发生,部分检察院一味追求完成考核数量而缺乏实践调查,动机片面且机械,已经失去了社会治理检察建议的本质目的, 严重影响社会治理检察建议的功效和权威性。
(四)功效发挥不足
一方面体现在检察建议本身论证不够专业。检察机关在履职中发现的社会治理类问题多是出于法律层面的考虑,要真正堵塞漏洞、纠正错误、提升社会治理检察建议的可操作性还需要配合更专业的论证。为应对这种“外行监督内行”的难题,应建立专家咨询制度。而实践中,什么情况适合启动专家咨询制度、什么样群体的可成为咨询专家、专家咨询制度如何发挥实效都是需要继续探索研究的问题。
另一方面体现在反馈效果不够理想。为增强检察建议落实力度,《规定》设置了宣告送达和抄送等制度来增强建议执行刚性,因宣告送达需要争取被建议单位或行业的同意,所以相关单位不同意就无法启用宣告送达的方式。而抄送程序的保障作用在缺乏地方性法规的支持下,很可能因地方保护或行业保护而大打折扣。同样的情况也体现在督促落实环节,如果被建议单位未落实检察建议内容、或者落实不到位,仅凭检察机关非专业性的跟踪调查能否掌握其落实程度? 发现落实不及时不到位的情况,又怎样能保证后续措施能有效发力?对于社会治理检察建议的运行机制, 还需要更进一步的细化和更大胆的尝试。
三、关于社会治理检察建议的实践发展
增强社会治理检察建议功效,提升服务和保障国家治理效能的水平,可以从如下几方面对现有机制进行改进和完善 :
(一)通过实践积累完善立法
进一步激发检察建议潜力,达到“做成刚性、做到刚性”的标准,需要在法律政策层面予以探索。这种探索应该是基于服务和治理的最终目的,且必须认清检察建议作为一种“柔性监督”手段在消除“本能对抗”上具有的优势。因此,对检察建议的法律保障应选择在法治体系建设整体推进的节奏下进行有限的完善。正如目前大多数地区推行的将检察建议纳入地方考评体系予以保障,就是一种较为有效的尝试。检察机关可以将此种尝试进行扩展,从地方性法规逐渐渗透入单位或行业的相关规定,甚至可以通过实践的积累和改善,将检察建议的效力融入部门法及规章体系之中。当然,实现这种理想化的外部法律政策融合还需要相当长的路要走,也必须有符合治理要义的巨大成果作为支持。当前阶段,主要还是应该通过加强沟通协作,巩固地方性规定对检察建议的保障作用, 并根据实际工作需要,尝试与本地区重点领域的相关部门达成协议或出台联合意见,形成小范围的外部支撑。此外,从理论研究角度来看,检察机关应该在加强自身理论水平的基础上,进一步增强主动性和积极性,以积极参与或主动推进法学会、法学理论年会和调研笔会等调研活动为切入点,将检察建议推向专题研究,以吸引更多专家学者的研究视线。
(二)专家咨询制度向专家论证机制延伸
“以外行监督内行”是社会治理检察建议不可避免,更不容忽视的难点。为解决这一问题,很多检察机关围绕专家咨询进行了不同的尝试,效果也各有不同。笔者认为,单就社会治理检察建议来讲,当前发展阶段,被建议部门的上级单位或者主管部门可能是一个更具价值的选择,同时,从专家咨询制度向专家论证制度延伸效果将更加明显。也就是说,可以尝试邀请被建议单位的上级或主管部门作为第三方对即将制发的检察建议进行专业的论证,并提供相应的意见, 在检察建议“案件化办理”程序中以相关佐证材料的形式予以留存。这种机制主要优势有三点 :首先,被建议单位的上级或主管部门无论是在理论层面还是实务层面都更具权威性,且因为隶属关系比其他专家意见更具有威慑力和执行力,能有效提升检察建议的专业性、合法性、必要性和说理性。对于达成良性互动, 促进外部支撑具有较强的推动作用 ;其次,通过征询被建议单位上级部门或主管部门的意见,甚至将其纳入检察建议制发环节之中,可以有效消除被建议单位纵向条线的对抗意识,一旦被建议单位拒不采纳检察建议或者敷衍了事,通知其上级单位或主管部门的后续措施也有了较为坚实的制度保障 ;再次,从服务社会治理的根本目的来看,让被建议单位的上级或主管部门参与社会治理检察建议的制发,能够同时起到警示作用,在一定程度上也督促其上级单位或主管部门在更大范围内进行排查和整改,真正实现社会治理检察建议由点及面的功效。
(三)构建系统性运行模式
实践中,社会治理检察建议量多质低的问题不同程度影响着建议质效。这主要由于检察机关内部衔接脱节和制度发展不平衡所致。前者需要加强检察机关和检察干警的思想认识,提高重视程度 ;而后者则需要探索构建更加系统化的运行模式。首先,要着力改变社会治理检察建议工作中“重刑轻民”的现象,提高民事、行政、公益诉讼检察社会治理检察建议的制发比例,或者建立检察机关内部协作体系,对每一份需要制发的社会治理检察建议从“四大检察”“十大业务”的角度分别提出修改意见,不断强化民事、行政、公益诉讼检察在社会治理检察建议制发过程中的职能作用。其次,应建立地区之间、层级之间的移交体系或联动模式。对社会治理检察建议制发的必要性进行审查时,可以将是否符合制发主体这一内容纳入审查范围之中,这样做的主要目的是从服务社会的宗旨性
出发,考虑制发机关本身是否能够达到检察建议预想的治理效果。如果依靠制发机关本身或者被建议机关自身的整改完善并不能达到更好的治理目的,那么将问题作为线索上移或跨地区转送,在更广的视角和范围内进行调整,或许能实现其服务和保障社会治理的应有之义。另外,建议主体的上调或者转移,能够加速地区和层级之间的资源共享和经验流通,消除地区或层级之间的发展落差。同时也能够有效避免地方保护主义对跨地区制发建议、跨地区送达建议的影响和阻碍。不过,伴随主体转移而来的也可能是责任压力的推诿和转嫁,下级或者不同地区的检察机关为了规避信访风险或减轻工作压力,随意上报或移送外地等问题也会随之出现。为此,适当的考评或奖惩机制也应该同步建立起来,从积极因素和消极因素两种方向对主体转移制度进行一定限制。至于具体的限制程度, 还需要根据各地区自身实际情况进行摸索。

 
 注释 :
[1]张晋邦:《检察机关一般法律监督权:规范内涵、宪制机理与调整方向》,《甘肃政法学院学报》2019 年第4期。
[2]参见蔡定剑 :《国家监督制度》,中国法制出版社 1991 年版,第 222、228、229 页。
[3]操旭辉 :《柔性的治理 :司法建议制度研究》, 武汉大学 2014 年民商法学博士学位论文,第 100 页。
[4]方毅、李小东 :《权力的边界 :检察建议实证分析》,《东方法学》2008 年第 1 期。
[5]徐昕 :《司法建议制度的改革与建议型司法的转型》,《学习与探索》2011 年第 2 期。
[6]兰州大学法学院副教授蒋志如认为,有关检察建议的研究文章主要发表在与检察机关相关的杂志和报纸上,发表在重要法学期刊的不多,没有引起学界的广泛探讨。杨军伟、张艳丽、王旭 :《发挥检察建议对社会治理作用》,《检察日报》2020 年 1 月 11 日。

[责任编辑:张天宇]