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国土资源领域行政非诉执行检察监督之完善
2020-07-22   作者:郑静雅    来源:《中国检察官》杂志
摘  要:实践中国土资源领域行政非诉执行案件因欠缺强拆和没收条件、执行标准不明晰、变通执行、变相利用以及缺乏执行的现实条件等原因,导致执行难、违法占地状态难以消除,极易损害公共利益。应从完善相关法律规范,健全制度机制,提升监督能力等方面完善和加强国土资源领域行政非诉执行监督。

关键词:国土资源领域 行政非诉执行 行政检察监督

行政非诉执行制度自上世纪 90 年代确立,既监督行政机关依法行政,又促进解决执行难问题。[1]对行政非诉执行的理论研究大多聚焦于事前司法标准审查、执行中存在问题及执行后国家赔偿救济等方面,对行政非诉执行检察监督研究较少。司法实践中,国土资源领域案件数量占比较大,成为行政非诉执行的重点与难点。笔者以 H 省的 X 市和 P 市检察院办案实践为研究样本,剖析国土资源领域行政非诉执行难的主要情形与检察监督存在的问题,进而对完善国土资源领域行政非诉执行检察监督提出相关建议。

一、 国土资源领域行政非诉执行难以执行的主要情形

2018 年 H 省 X 市国土资源部门共向法院申请行政非诉执行违法占用土地案件 191 件,涉及违法占地1103 亩,其中1001 亩违法占地未采取强制拆除措施, 占违法占地总面积的 91%;P市国土资源部门共向法院申请行政非诉执行违法占用土地案件 1400 件,涉及违法占地 5631.8 亩,其中5616.03 亩违法占地未采取强制拆除措施,占违法占地总面积的 99.7%。经分析,两地国土资源领域行政非诉执行难以执行的情形主要包括五个方面 :

(一)欠缺强拆和没收条件

在司法实践中,有些村民或居民出于自身便利及生存考虑,在未经自然资源部门批准情况下进行折旧翻新或改建、扩建。在新建房屋中,有些折旧翻新、改扩建等不符合规划。行政机关履行职能时,一般作出没收或者限期拆除的决定,而没有统筹考虑安顿建房户等配套问题,导致不具备强制拆除或者没收条件,致使法院无从入手,最终造成执行难。

(二)执行标准不明晰

此类情形多发生在农户建房领域。实践中,农户建房的批准面积通常比国有出让土地上建房批准面积 少,但具体建造过程中实际建房面积一般都会超出批 准面积,出现“少批多建、少批多占”现象。自然资 源部门通常作出行政处罚,责令行政相对人(建房户) “拆除超过批准建筑面积的部分”。但处罚书中往往没有指出拆除的具体位置,造成执行的具体标准不明确。而行政相对人(建房户)多以房屋建设属于整体架构, 拆除任一部分均会影响外观形象、居住安全等原因不 配合拆除。

(三)存在变通执行现象

此类情形多发生在企业。实践中,一些企业经过批准的用地面积与实际占用的面积相差大,存在四至不清、权属界定不明现象,特别是一些规模较大的企业直接与所在村委会签订征地协议,占用百余亩土地建设厂房。自然资源部门作出的行政处罚通常是“符合规划的没收,不符合规划的拆除”。但实际执行中往往存在变通执行现象,一些企业会采取缴纳一定数量罚款延长履行时间,以便完善相关用地指标与手续;一些企业则置之不理,影响执行的公信力。

(四)存在变相利用现象

此种情形多发生在一些农村基层组织。实践中,一些农村村委会、社区居委会利用建设标准化厂房、农家乐等形式,表明符合上级相关文件要求,实际上存在不经批准建设等情形,有些甚至占用基本农田。对此,自然资源部门作出的行政处罚通常为“没收或拆除新建的建筑物、依法进行罚款”。实践中行政机关申请人民法院执行,但考虑到许多基层组织为贫困村, 并没有很好地将行政处罚决定予以执行。

(五)缺乏执行的现实条件

实践中,还存在一些农户为满足自身生产、生活需要,挖塘取土、破坏耕地,以及一些村级组织将耕地挖塘搞养殖、建农庄、开展休闲农业等现象。这都严重影响土地完整性,破坏自然资源生态环境。自然资源部门作出相应行政处罚后,由于客观条件已经发生变化,很难将土地恢复原貌,因而缺乏执行的现实条件。

二、国土资源领域行政非诉执行检察监督困境

针对非诉执行存在的问题,检察机关开展检察监督取得了一定成效,但仍存在以下难题 :

(一)相关法律法规缺失

一是行政非诉执行相关法律法规不完善。行政非诉执行本质上属于申请法院强制执行的一种措施,行政强制法有明确规定,一些地方也出台相应的地方性法规对行政非诉执行进行细化。但是,无论是法律还是地方性法规规章,均没有将行政强制执行权赋予自然资源部门,仅规定其可以依照法定程序向有管辖权的人民法院申请强制执行。特别是自 2012 年起实行裁执分离,有效地保证了国有土地上房屋征收案件的执行。但是,对国土资源领域行政非诉执行并没有规定,一方面,导致“裁执分离”难以发挥到最大作用;另一方面,虽然实践中各地普遍进行了探索,但是仍属于无法律依据行为。[2]二是行政非诉执行检察监督法规不健全。现行的《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》(以下简称《规则》)第 2 条、第 10 条以及第 29 条仅有原则性规定,但对行政非诉执行检察监督并没有进行细化。[3]三是国土资源领域法律不全面。土地管理法作为自然资源部门履行职责的重要依据,同样没有赋予行政机关对此类案件的强制执行权。

(二)监督案件线索来源单一

以X 市检察机关办理国土资源领域行政非诉执行监督案件为例,97% 的监督线索来自检察机关自主发现, 当事人申请监督、有关机关移送的案件数量少之又少。根据全国检察机关办理案件情况,一些地方行政机关与法院相互推诿的情况普遍存在,行政机关申请监督的动力不足。而从行政非诉执行本源看,执行人员违规违法办案行为大多具有隐蔽性,外界往往难以及时发现。[4] 从社会公众看,笔者曾在“全国土地日”通过随机问卷展开调查,显示其中 67.5% 受访群众不了解、不清楚检察机关行政非诉执行监督,20% 受访者知道但认为该行为与自身无关、不愿意过多关注。

(三)监督方式刚性不强

对国土资源领域行政非诉执行进行监督时,检察机关主要采取检察建议方式,但实践中检察建议的刚性不足。一是实践中检察建议存在回复不及时、不全面的问题。二是检察建议多为纠正违法类,欠缺针对国土资源领域的深层次思考与治理分析。三是后续跟踪尚不到位。检察建议没有建立起体系化的落实机制,特别是一些法院常以难以执行为由拒绝纠正,影响检察监督实效。

(四)监督能力仍显不足

一直以来,我国检察机关实行的是民行检察一体化,重民轻行现象比较突出。实践中,一些检察院试点民行分离,比如 H 省 X 市人民检察院在全省检察机关率先将民事和行政检察分离,组建行政和公益诉讼检察部,行政检察监督职能得到普遍增强。目前,“四大检察”格局已经形成,在市级以上检察机关由第七检察部专司行政检察职能。但由于长期以来形成的工作短板,一些行政检察人员缺乏办案的实践锻炼与经验,对法院执行行为、行政机关行政行为是否违法把握不到位,特别在基层检察院尤为突出。

三、完善国土资源领域行政非诉执行检察监督的建议

针对上述国土资源领域行政非诉执行检察监督存在的四大难题,应从健全法治、拓宽线索、做强检察建议、提升监督能力等方面进行完善。其中,法治健全是前提,拓宽案件线索是关键,做强检察建议是核心, 提升监督能力是保障。

(一)健全法律法规,奠定检察监督根基

针对相关法律法规不完善的现状,建议从三个维度着手做好赋权明责。一是建议在行政强制法中增加 “行政机关在符合法律规定条件时,可适当享有行政强制执行权”。现有关于行政领域的执法规范,一半以上欠缺执行主体,在仅有的关于执行主体规定中行政机 关并没有强制执行权,既不利于制度设计初衷,也难以保障检察监督点的精准性。二是建议在《规则》第 29 条第八种情形后增加“对行政非诉执行的监督案件突出对法院审查行为、执行实施行为和行政机关违法 性监督”。实践中,行政非诉执行监督涵盖了人民法院 与行政机关两大主体,包括行政非诉执行的提请、受理、审查、执行等环节,而现有《规则》中只是进行原则性规定,欠缺具体可操作性。[5]三是建议结合新修改的土地管理法和机构改革,在制定修改具体实施细则或者各地在修改地方性法规过程中,可适当增加自然资源部门行政强制执行权力,为行政机关履行职责提供依据,也能在一定程度上化解法院的执行难题。

(二)强化协调联动,拓宽检察监督渠道

监督线索直接关系检察机关开展国土资源领域行政非诉执行监督的实效。当前,案件线索多为依职权自主发现,公众参与度不高。基于此,一是对内构建 “三个机制”。建立线索互移机制,明确要求各部在办案中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权线索,统一移送综合业务部,综合业务部登记后及时移送专 司行政检察职责部。建立一体办案机制,结合内设机构改革、省级以下检察机关统管等改革,办案中上级检察院强化对下指导,下级检察院对典型案例要及时 上报,同时人员上要打破级别限制,形成专门办案组。建立监督调查机制,坚持布阵施策,对于行政非诉执 行监督案件从线索、调查前准备、研判、监督方式选择、后期跟踪形成闭环运转。[6]二是对外强化“两个合作”。既要加强与其它政法机关协作,利用联席会议、政法全会等平台,互通信息,研判行政执法监督工作遇到的难题与困惑,共同解决。也要强化与其它行政机关 合作,开展定期性研究,对于与民生密切相关公共领域, 坚持组织“开门会”,邀请有关行政部门负责人走进检 察机关,倾听意见和建议。对发现行政规范性文件与国家法律、法规或者规章相抵触的,可以将有关情况通报政府法制办公室,并提出处理建议 ;政府法制办公室应当依法研究,并及时反馈检察机关。三是搭建“智 能 + 线索来源”平台。在现有的统一业务应用系统中细化行政非诉执行检察监督项目,明确案件来源、监督方式与监督结果,引入数据支撑等方式,依托“两 法衔接”数据平台,在与行政机关对接中,通过协同合作,引导行政机关录入处罚类文书 ;在与公安机关对接中,重点引入其涉舆情信息,针对当前涉行政非诉执行案件引发上访率高的现状,关注民众需求,从而更好地发现监督项,启动监督程序。

(三)综合运用监督措施,增强检察监督刚性

检察机关开展行政非诉执行检察监督主要以检察建议的方式,但其刚性不强,严重影响监督实效。检察建议涵盖了“源头--中端--末端”等三大环节,因此要增强监督刚性,必须针对这三大环节中存在的难题,主动找准监督点,增强监督实效。一是畅通监督链条。由于国土领域行政非诉执行案件直接与生态环境等公众利益密切相关,若遇行政机关不采纳检察建议的情形,同时又符合检察机关提起行政公益诉讼情形的条件下,可以采取程序转换方式,由第七检察部(承担行政检察职能)将案件移转至第八检察部(承担公益诉讼检察职能),进入检察公益诉讼环节,最终实现保护公益目的。二是延伸监督触角。为增加监督效果的长效性。建议在送达检察建议时邀请人大参加,通过对办理案件的深入剖析,形成专门性、系统化的治理分析报告,拓展检察监督广度。三是强化调查核实。实践中,检察建议可能存在欠缺针对性,影响执行效果。应引入调查核实权,通过广泛取证,全面把握案件真实情况,从而为制定更加全面、针对性强的检察建议书提供基础依据,增强其可操作性。四是完善后续跟踪。目前,有些地方存在检察建议制发后缺乏相应跟踪, 虽然要求行政机关或者人民法院及时配合并落实,但是仍欠缺具体明确的规定。因此,可探索明确检察建议回复时限,在时限内督促、回访、释法说理,增强落实的连贯性。[7]

(四)深化素质培训,提升检察监督能力

针对行政检察监督队伍合力欠缺、能力不足的现象,应采取健全队伍、强化考核、规范司法等措施。一是打造“智慧 + 素质提升”平台。依托新组建的行政检察部,对行政非诉执行检察监督专项活动开展以来情况进行研究,分析办案特点,查找问题与困境,制定精准举措。同时,组建由检察人员、律师、相关行政部门参加人才库,成立专家咨询委员会,对于发现的新情况及时研究梳理形成指导性意见上报, 对于共性问题建立类案指导库,强化业务培训,形成一批可复制、可推广经验。二是探索“智能 + 人员考核”新平台。此平台旨在实现对行政检察部(市级以上为第一检察部、基层院为相应员额检察官或者办案组)员额检察官、司法辅助人员的内部监督考核。在平台的设置中可打造“网上检察室”,以全国检察机关统一业务应用系统为依托,结合各类人员职能分工科学设置考核标准。三是深化“智能 + 规范司法”新平台。综合业务部重点运用案件质量评查系统, 从实体、程序、法律文书、卷宗等多方面进行评查,综合运用日常评查、重点评查、专项评查、交叉评查、多轮评查等多维评查模式,自动生成以办案单位、办案部门、办案人三个层次为单位的案件数量、质量、效率等多维度评查台账、评查分析报告和图示分析, 对行政检察人员办理行政非诉执行监督案件进行全流程监控。

注释:

[1]参见马怀德主编:《新编中华人民共和国行政诉讼法释义》,中国法制出版社 2014 年版,第 450-470 页。
[2]参见张相军:《关于做好新时代行政检察工作的思考》,《中国检察官》,2019 年第 7 期(上)。
[3]参见王华伟:《试论非诉执行体制之改造—— 以裁执分离模式为路径》,《政治与法律》2014 年第 9 期。
[4]参见郑新俭主编:《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)理解与适用》,中国检察出版社 2016 年版 , 第 206 页。
[5]同前注[4]。
[6]参见肖中扬:《论新时代行政检察》,《法学评论》2019 年第 37 期。
[7]参见徐鹤喃、温辉主编 :《行政检察实务培训讲义》,法律出版社 2019 年版,第 212-213 页。

郑静雅 河北省沙河市人民检察院

[责任编辑:武诗雨]