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监察监督与检察监督衔接机制研究
2020-06-19   作者:陈士莉 刘亮   来源:《中国检察官》杂志
监察监督与检察监督衔接机制研究
以行政检察和公益诉讼检察为视角
 

摘 要:监察监督和检察监督是我国公权力监督体系的重要组成部分,共同发挥着纠正行政违法行为、保护社 会公益的功能作用。监察侧重于对“人”的监督,而检察侧重于对“事”的监督,两者在监督对象、内容及阶段、 监督方式与措施以及监督效力等方面存在明显的差异。建立两者之间的衔接协调机制是发挥现有公权力监督制 度设计的内在要求。应当在正确认识两者在监督体系中定位的基础上,建立长效动态的共享协作机制、线索双 向移送和调查证据共享机制、监察问责与检察监督衔接机制和监察检察相互制约机制。
关键词:监察监督 检察监督 衔接

随着宪法修正案的通过和监察法的出台,国家监 察体制改革已经尘埃落定,国家权力结构和运行机制 也发生了重大变化。各级监察委员会的设立标志着我 国“一府一委两院”新格局的建立,国家的权力制约 体制进一步丰富和完善。监察委员会是行使监察职能 的专责机关,检察机关是宪法定位的法律监督机关, 两者都行使监督职权,都是我国公权力监督体系的重 要组成部分,共同发挥着纠正行政违法行为、保护社 会公益的功能作用。监察侧重于对“人”的监督,而 检察侧重于对“事”的监督,两者在监督对象、内容 及阶段、监督方式与措施以及监督效力等方面存在明 显的差异。如何建立健全完善两种监督的衔接机制就 成为现实的迫切需求。

—、问题的由来

监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央从 新时代党的历史使命出发作出的重大决策部署,是事 关全局的重大政治体制改革。监察体制改革的一项重 要内容就是将检察机关原有的反贪污贿赂等职能完全 移交监察委员会。根据《宪法》第123条规定,监察 委员会是国家的监察机关;根据《监察法》第3条规定, 监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,对所 有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和 职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作。依照该法第 11条的规定,监察委员会的职责主要是监督、检查和 调查,具体而言主要有:廉政教育及检查,对职务违 法和犯罪进行调查;问责处分行政人员等。可见,无 论是何种监督方式,其监督的对象指向是明确的,即 所有行使公权力的公职人员。概括而言,监察委员会 监督的是行使公权力的“人”。

按照宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关, 依照法律规定行使法律监督权。虽然随着监察体制改 革,检察机关原有的部分职权已划归监察委员会所有, 但这并未从根本上动摇检察机关“法律监督机关”的 基本定位。按照《人民检察院组织法》第20条的规定, 检察机关行使部分刑事案件侦查、审查、起诉,诉讼 监督、执行监督和公益诉讼等职责。可以看出,检察 机关监督的对象主要是具体的执法、司法活动,而非 执法、司法的个人,因此,检察机关监督的是公权力 活动这一“事”。

明晰的权责边界是依法治国的着力点。从整体上 来看,监察机关和检察机关都行使着监督的权力,在 职能目标、履职方式和监督手段等多方面有密切的联 系。从职能目标来看,检察机关行使检察权和监察机 关行使监察权都是履行监督职权,其共同点在于对公 权力机关及其人员行使公权力活动的监督,目的在于 促进依法治国特别是依法行政。从履职方式上看,两 机关在履职过程中均依法享有法定调查权,当然两者 的调查权范围和具体方式是有一定差异的。从监督手 段来看,监察机关通过追究公职人员行政责任或移送 追究刑事责任来促进依法行政,检察机关则通过诉讼 监督、公益诉讼等方式督促行政机关依法履职。

但一个无法回避的问题是,监察机关建立时间不 长,相应的法律规定也较为原则,实践中监察机关与 检察机关如何明晰各自权力边界,从而形成监督合力 成为一个亟需明确的问题。就检察机关刑事部分的协 作配合,目前正在稳步推进,且相关研究较多,本文 主要从检察机关行政检察和公益诉讼职能角度探索监 察对“人”和检察对“事”衔接机制。

二、监察监督与检察监督之比较

监察监督和检察监督虽有共同之处,但也存在着 明显的差异。两者之间的差异表现在以下四个方面。

(一)监督对象

监察机关监督的对象具有广泛性,但以对人监督 为主,即主要是对公权力行使者的违法违纪犯罪行为 实行调查、监督和处置,当然在对公权力行使者进行 监督的同时必然会涉及到相应的行政、司法事项内容。 同时需要明确的是,监察监督覆盖了所有公职人员。 而检察机关监督的对象主要是行政和司法活动,其着 眼点在于被监督的行政或司法行为是否合法,当然在 监督的过程中会涉及到具体的执法者(司法者),但这 并非检察监督的对象。对于出现的违法行为背后涉及 到的人员,如果涉及犯罪且属于检察机关侦查范围, 则检察机关有权予以监督(侦查);但如果尚不构成犯 罪或不属于检察机关管辖罪名,则检察机关无权对行 为人直接进行监督,而应将相关线索移送监察委员会 或相关部门。因此,在监督对象上,两者是有明显区 别的。

(二) 监督内容及阶段

按照人民检察院组织法的规定,检察监督的内容 除刑事部分(侦查、审查起诉及执行监督)外,主要 是对民事、行政诉讼活动监督和提起公益诉讼。而 按照监察法的规定,监察机关可以监督、检查和调 查方式进行监察,且内容也涉及执法监督、效能监督、 廉政监督等内容,相较于检察监督更为丰富。从监 督阶段来看,检察监督要求秉持谦抑原则,强调以 事后监督为原则、以事中监督为例外,一般在行政 或司法活动程序结束后方能启动监督程序。即使是 在行使公益诉讼这一新职能时,也要求以行政机关 的行为对国家利益、社会公共利益已经或正在造成 损害为启动监督的前提。而监察委员会的监督却是 全阶段覆盖,其强调通过运用监督执纪的“四种形 态”,将监督关口前移,抓早抓小、防微杜渐,更加 强调提前介入的重要性。

(三) 监督方式与措施

在监督方式上,检察监督与监察监督有明显的区 别。检察机关发现行政执法或司法活动违法时,主 要通过抗诉、检察建议、提起公益诉讼等方式进行 监督。具体而言,如果发现法院生效行政裁判确有 错误的,通过抗诉、再审检察建议的方式督促其纠正; 发现法院审判活动或执行活动存在违法行为的,通过检察建议方式督促其纠正;对于行政机关违法行 使职权或怠于履职造成国家利益、社会公共利益受 损的情形,向其发出检察建议,督促其整改,对拒 不整改的,依法提起行政公益诉讼。而监察监督的 方式主要体现在诉讼外,包括对公职人员的日常检 查和行政处置,对于经调查认为构成犯罪的,移送 检察机关审查起诉。就监督措施来看,检察机关在 履行法律监督职责过程中可以行使调查权,但不能 采用限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制 性措施。而监察机关的调查权包括对违法违纪一般 调查和涉嫌职务犯罪特殊调查,以及限制人身自由、 财产权等强制措施。

(四)监督效力

监督效力是监督权的核心,也是决定一项监督权 力运行效果的根本。从整体上来看,检察监督属于程 序性效力,不具有实体处分权;监察监督兼具实体性 和程序性权力。具体而言,检察监督以公权力为主导, 但其主要是通过程序性制约来实现对实体的监督,如 抗诉、检察建议、提起公益诉讼等均是启动一定的程序, 而非作出实质处分内容,当然在这一权力运行过程中 也常常伴随着私权利救济的内容(特别是在行政诉讼 监督案件中)。而监察机关可依法对公职人员的违法行 为进行政务处分,此即实体性监督,同时,对涉嫌职 务犯罪的人员进行调查属于程序性效力,因为其对刑 事责任无终局性判断权和裁量权。

三、监察监督与检察监督衔接机制之构建

在整体的国家权力制约和监督体系中,任何单一 的监督权力都是有限的,其行使职权都需要尊重其他 机关权力,而不能过度介入甚至替代。要想最大程度 发挥现有监督力量,就必须构建监察“对人”和检察“对 事”监督衔接机制。

(一)正确认识监察和检察机关在监督体系中的定位

有权力必有监督。任何单一的监督机制的效果都 是有限的,多元主体各有侧重的多元化监督是完善权力制约机制的基本要求。应该认识到监察监督重在对 “人”,检察监督重在对“事”。对“人”的处置追责和 对“事”的监督纠正之间是相互联系的辩证关系,而 不是相互独立甚至对立的。从监督内容、监督方式和 监督效果来看,监察监督在深度和广度上具有优势; 检察监督虽然在监督方式、监督效果上稍有欠缺,但 其侧重于对“事”的监督,弥补了监察监督的不足。 两者都是我国公权力监督体系的重要组成部分。因此, 从整体上应当认识到,监察监督是对公职人员的全方 位的监督,检察监督是对执法、司法活动合法性的专 门监督。两种权力在运行时具有一定的差异:监察监 督具有主动性,覆盖行政、司法等公权力运行的全过程, 包括事前、事中和事后监督。而检察监督具有一定的 启动被动性,并坚持事后监督的基本原则。

(二)建立长效动态的共享协作机制

从制度设计的初衷来看,监察监督与检察监督之 间应是相互协作、相互配合的关系,这一点在监察法 中也有明确的规定。但就目前实际情况来看,囿于监 察委员会设立时间不长,监察委员会和检察机关沟通 渠道偏少,检察机关主动性不够等因素,监察委员会 与检察机关之间尚未建立长效动态的共享协作机制。 要想使监察对“人”和检察对“事”的监督有效衔接, 进而最大程度地发挥制度价值,就必须建立长效动态 的共享协作机制。一方面,要建立健全协作配合机制。 各地监察和检察机关可以根据职责内容和实际工作情 况,从线索、信息、案件、机制、问责等多角度建立 有特色的协作配合机制,使得两种监督力量能够形成 合力,最大程度发挥监督效果。特别是要探索建立行 政检察与监察监督信息衔接新平台,及时互相通报涉 及行政执法及公益诉讼的重要情况及数据信息等。另 一方面,必须随着实际情况的变化及时完善。现实社 会是不断发展变化的,行政和司法领域的突出问题也 是不断变化的,监察检察的协作重点应当根据实际情 况的变化及时丰富完善,使得协作机制能够切实发挥效能。

(三)建立线索双向移送和调查证据共享机制

检察机关与监察机关虽然监督的对象有所区别, 但两者的职能目标是一致的,即通过履行监督职权促 进依法治国特别是依法行政。同时,两者的业务范围 相近,更容易发现对方领域的案件线索。因此,应当 在两者之间建立线索移送机制。特别是在生态环境资 源保护和食药安全等民生热点与行政公益诉讼重合领 域,行政执法领域违法轻罚、有罪不究、以罚代刑、 打击不力等问题仍一定程度存在,人民群众对于执法 司法机关严格公正执法、严打违法犯罪仍充满期待。 这也为监察委员会和检察机关进行协作提出了更高层 次的要求。检察机关在履职过程中发现职务犯罪线索 或者公职人员违法违纪线索的,应当依法移送监察机 关;监察机关在办案中发现行政机关怠于履职或者违 法履职损害国家和社会公共利益的,在对相关人员依 法进行处分的同时,可以将线索移送检察机关,由检 察机关通过提起行政公益诉讼等方式督促行政机关依 法履职。

同时,两者在履行监督职责过程中都会遇到证据的 收集、筛选和使用问题,而“人”和“事”的关联性为 相关证据的共享提供了可能。从理论上讲,监察机关和 检察机关都是国家的政治机关,都代表着国家公权力, 调查收集证据都是履行法律赋予的职责,取得的证据均 具有公正性和权威性。因此,应当在实际办案中建立调 查证据共享机制,最大程度地实现证据的共享。当然, 在证据的相互利用中应当对证据予以合法转化,使得证 据符合法律要求。这样通过证据的交换共享,在有力节 约监察和司法资源的同时,可以提高办案效率和监督效 果。当然,可以进一步丰富协作模式,特别是对于检察 机关而言,在履行行政检察和公益诉讼职责过程中,可 以采取邀请监察委员会介入调查过程,借助于监察调查 和党政纪责任追究的外在监督力量,帮助检察机关克服 取证阻力。

(四) 建立监察问责与检察监督衔接机制

监察监督的目的在于对违法违纪的公职人员进行 调查处分,使其承担相应的责任。而检察监督的目的 在于通过对行政、司法违法行为的监督促进依法行政、 司法,同时维护国家利益和社会公共利益。而现实中 这两者在衔接上还不够畅通。如,实践中存在某违法 的行政行为侵害了公共利益,监察机关依法依规对相 关责任人员进行了处分,但公共利益受损的状态并未 有效消除,在这种情况下,只有检察机关依法提起行 政公益诉讼才能使得因违法行政而造成的公共利益受 损状态得到消除。然而,现实是复杂的,有的既违纪 犯罪又损害社会公益,有的只违纪但损害社会公益不 明显,有的损害社会公益但违纪不明显,这就需要监 察机关和检察机关建立健全监察问责和检察监督机制, 通过信息共享、案件移送、结果反馈等多种形式形成 监督合力。这样既能提高监察监督和检察监督的权威, 也能同频共振共同保护国家利益和社会公共利益。

(五) 建立健全监察检察相互制约机制

监察监督与检察监督在相互协作、相互配合的同时, 还应当呈现出一种相互制约的关系。这种制约关系主要 体现在职务犯罪侦查移送与审查起诉环节,但在检察监 督的其他环节也有所体现。一方面,监察机关对所有行 使公权力的公职人员进行监督,行使法律监督权的检察 机关工作人员自然也是其监督对象。监察机关有权对检 察工作人员在履职中是否存在违法违纪等问题进行监 督。另一方面,监察机关对于调查的审判、行政人员涉 嫌职务犯罪行为应当移送检察机关审查起诉。检察机关 可以通过审查起诉对监察委员会的职务犯罪调查活动进 行监督,对于不构成犯罪的,依法作出不起诉决定。同时, 对于履职中发现监察机关所办案件中存在行政检察和公 益诉讼案件线索的,可以建议监察机关及时移送,对于 监察机关不及时移送的,可以通过上级检察院向同级监 察委员会提出意见。

陈士莉  江苏省徐州市丰县人民检察院党组书记、检察长
刘   亮   江苏省徐州市人民检察院检察官

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