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行政非诉执行检察监督中的问题与对策
2020-05-18   作者:胡巧绒 高秀梅   来源:《中国检察官》杂志
行政非诉执行检察监督中的问题与对策
——以上海市 B 区人民检察院办案情况为例

摘   要:面对人民法院和行政机关在行政非诉执行中存在的问题,亟需检察机关进一步强化行政非诉执行检察监督工作。受制于法律规定的不明确、监督方式缺乏刚性、程序制约等原因,检察机关开展行政非诉执行检察 监督工作中存在案源匮乏、监督成效不佳、工作不规范等问题,需要从完善立法、更新理念、加强监督力量、扩大宣传等方面以补齐行政检察短板,促进“四大检察”全面发展。

关键词:行政非诉执行 检察监督 行政检察

一、上海市 B 区人民检察院行政非诉执行检察监督办案情况

2018年3月至2019年10月,最高人民检察院开展民事和行政非诉执行监督专项活动,使检察机关在行政执行监督领域打开了一片新的天地。2019年,上海市B区人民检察院结合专项活动,共计办理行政诉讼监督案件为48件,其中行政非诉执行监督案件43件,占比高达89.58%,已成开展行政诉讼监督工作的主要任务。

这43件行政非诉执行监督案件中,从数量上看,同比增加330%。从行政主体看,涉环境保护部门案件12件、涉住房保障案件1件,涉规划和土地管理4件,涉人力资源和社会保障案件3件,涉市场监督管理案件22件,涉计划生育案件1件。从案件来源看,受理的43件行政非诉执行监督案件,均为依职权受理。

从行政非诉执行监督案件的办理结果看,终结审查23件,制发个案检察建议9份,类案检察建议2份,均得到采纳回复。其中向法院制发检察建议9份,向区市场监督局和生态环境局各制发检察建议1份。从向法院制发检察建议的情况看,法院在审查行政决定合法性过程中存在期限问题,如法院收到行政非诉执行申请后,未在法定期限内受理进行合法性审查,作出执行裁定超过法定期限;有准予执行裁定审查不严问题,行政机关申请执行后、作出裁定前,当事人已经履行行政决定,人民法院仍然准予执行后转执行,并收取执行费;在执行过程中,存在未依法收取相关执行费用;向被执行人邮寄送达执行通知书后7日内,即被执行人自觉缴纳执行款项和申报财产期限未满的情况下,将被执行人列入失信被执行人名单并限制其高消费等问题。法院还存在文书制作或者送达不规范的问题,如执行文书中误写被执行人姓名、未将准予执行裁定书送达被执行人等。此外,在行政非诉执行监督过程中,检察院注重“一手托两家”,也同时审查行政机关行政行为的合法性,发现区市场监督局和生态环境局在非诉执行申请工作过程中,存在行政相对人已经缴纳行政处罚罚款的情况下,未及时向法院反馈信息,导致法院错误做出准予执行裁定的情况,均向相关行政机关制发检察建议,要求改进工作,确保行政相对人的合法权益,维护司法权威和公信力。

二、行政非诉执行检察监督中存在的问题

经过1年多的行政非诉执行监督工作实践,我们发现行政非诉执行监督存在诸多困难和问题,亟需进一步加强改进和完善。

一是监督案源较匮乏。在检察机关反贪部门转隶之前,民行检察力量较弱。监察委成立之后,随着四大检察监督的强化,行政检察监督职能得到了提升。结合监督实践来看,各地行政非诉执行检察监督进行了一些积极有效地探索。但相对而言,行政检察仍然属于短板中的短板,行政相对人申请监督少,加之检察机关发现线索的能力有限,大多数行政检察监督案件通过检察机关专项评查活动等依职权发现,案源极其匮乏,与法院办理的行政非诉执行案件数量,与行政机关办理的行政执法案件数量形成巨大的反差。

二是监督工作不深入。非诉执行涉及实体问题,可能影响当事人的实体利益。被执行人在法定期限届满后仍未申请行政复议和提起行政诉讼,但并不意味着行政机关作出的有关行政行为就完全正确。行政权的强势、司法审查期限和审查方式的局限性决定了行政非诉执行案件的审查有时成为走过场,检察机关案件办理中难以从实体上监督每一个行政非诉执行案件, 而主要围绕案件中办理程序、执行措施、文书制作等开展监督。在目前的检察监督模式下,行政机关直接向法院申请执行,而与检察机关无直接关联,无共享沟通平台,检察机关无法主动去审查行政机关办理的所有行政非诉执行案件。

三是监督效果不明显。良好的法律还需得到良好地遵守才能可谓之法治。由于法律没有明确地规定检察建议不予执行的后果,加之检察建议的刚性不足,并没有相应的强制措施保障落实。针对法院、行政机关存在的部分不规范问题,如法院受理、裁定的期限,与法院的整体管理、体制相关,并非一份检察建议即可解决;针对被建议单位的制度和规范的完善,也不是一朝一夕即可整改,需要被建议单位逐步走向规范,且是否确实得到整改,核实信息的渠道也不通畅。

三、行政非诉执行检察监督工作经验

上海市B区人民检察院开展行政非诉执行监督工作实践一年多来,虽然遇到上述各种困难和问题,但依然做了积极有益的探索,不断摸索推进行政非诉执行监督工作。

首先,深挖监督案源。B区人民检察院依托市院下发的开展环保领域、食药领域、土地资源领域等各专项活动要求,主动联系相关行政机关,阐明上级工作要求,解释行政非诉执行监督工作的目的和意义,从而让行政机关配合提供向法院申请非诉执行的案件名单,B区人民检察院 2019年依职权办理的非诉执行监督案件均由行政机关提供。与法院积极沟通,希望法院主动接受监督,建立相应工作机制,由法院定期向检察机关提供行政非诉执行案件,从而切实解决案件来源匮乏问题。

其次,改进监督方式。B区人民检察院要求在行政非诉执行监督工作中,切实贯彻“穿透式监督”工作模式,实行全面审查。在审查法院审查活动合法性、执行活动合法性的同时,一并审查行政决定的合法性。要求做到“两个听取”,要同时听取行政相对人和行政机关的意见。对案件事实和法律适用存在疑问的,要开展听证的审查方法,同时积极开展调查核实。对疑难、复杂的案件,要做好智慧借助,召开专家论证会,咨询专家意见,确保检察监督工作的质量。

最后,提升监督效果。在确保检察建议质量的前提下,提升监督效果,需要做好两个方面工作:一是良好的沟通,B区检察院与区法院执行局建立了关于执行监督检察建议沟通协作机制,要求法院在收到检察建议之后,按期回复,并对确实存在问题的,及时予以纠正;检察院在制发检察建议之前,也要先听取法院意见,确保全面了解情况,信息无误。二是跟踪落实,在收到法院对检察建议的回复后,承办人员要跟踪检察建议的落实情况,如对未收取或错误收取执行费的情况,要向被执行人核实,法院是否已纠正相关问题,对未落实的再向法院进行督促。对法院不采纳正确的检察建议的,提请上一级检察机关跟进监督。

四、完善行政非诉执行检察监督的几点建议

行政非诉执行检察监督工作起步不久,实践积累不足,制度也尚不完善,还需要进一步加强理论研究和制度设计,不断完善行政非诉执行检察监督机制。

(一)完善检察监督立法

因公权力内在的扩张性,检察机关应当立足监督职责,遵循非诉行政执行案件的规律和特点,规范监督、有限监督、居中监督。尽管已经有相关法律依据,但是检察机关究竟如何实践操作,缺少完善的立法。亟需在已有法律规范的基础上,进一步制定或者修改监督规则等,以在全国范围内明确统一的监督原则、监督范围、监督程序、监督方式及其责任承担等。监督原则方面,明确执行救济前置原则、监督法院和监督行政并重原则、全面监督原则、事后监督原则等;监督范围方面,对于行政机关和人民法院的检察监督要点进行列举式和负面清单式明确,为实践中的创新和探索留出足够空间;检察监督方式方面,在原有方式基础上,增加通过纠正违法通知书、抗诉方式进行监督。

(二)转变检察监督理念

在监督过程中,要打破传统理念的制约。一是检察机关办理行政检察监督案件,应当秉持客观公正立场,转变监督理念,充分发挥双重功能,做到敢于监督、善于监督和全面监督。二是检察机关应当坚持在办案中监督和监督中办案的理念,注重举一反三,深挖细查,以小见大,以点带面,注重以个案为突破口,积极开展专项活动,促进一个区域内一类问题的解决,实现办理一案,监督一片的效果。

(三)拓展检察监督线索

首先,通过法律服务工作站、微课堂等途径加大对检察机关行政非诉执行监督工作职能的宣传,提高公众对该监督途径的知悉度,提高当事人申请非诉执行监督的比例。其次,加强发现行政检察监督线索的敏感性,拓展监督线索的发现渠道,从案件办理中深挖线索,从媒体热点中发现线索,从个案监督中发现类案线索。最后,对于发现的线索要提高利用率,多角度多维度审查,比如收到的当事人行政非诉执行监督申请,可以从审判人员违法行为监督、公益诉讼线索移送、行政机关工作人员职务犯罪行为等线索审查角度进行审查。

(四)依职权启动监督程序

检察机关作为法律监督机关,是公共利益的代表,担负着维护司法公正、保证法律统一正确实施、维护国家利益和社会公共利益的重要任务。因此,对于行政非诉执行案件,在当事人未提出监督申请,依托专项评查活动,专项活动、新闻媒体等平台,发现有损害国家利益、社会公共利益情形的,检察机关同样应当转被动为主动, 积极依职权进行监督。当然,对决定监督的非诉行政执行案件,须经严格的审批审核程序。

(五)充分运用调查核实权

关于调查核实权的运用,法律已经明确规定。但是如何在案件办理中或者监督过程中真正用好这一职权,需要我们进一步探索。一方面,检察机关在实践中需要对申请人提供的书面材料、法院卷宗、行政机关的执法卷宗进行审查。通过对当事人提供的材料、卷宗等进行书面审查后,对有关事实仍然难以认定的,尤其是行政执法主体资格、行政执法的事实认定等, 应当进行调查核实。另一方面,检察机关在调查核实中,应加强与法院、行政机关和其他检察机关的沟通,多向上级院请示汇报,多听取当事人各方和相关人员的意见,以全面掌握案件事实和法律依据。

(六)配齐配强检察监督力量

行政非诉执行检察监督,需要对行政机关执法活动、人民法院的执行活动、检察机关的检察监督活动等具有充足的理论知识和实践经验,才能更好地保障行政非诉执行检察监督工作的顺利开展。但是大部分检察院行政检察监督力量缺乏,检察人员多从刑事检察工作岗位、案件管理岗位等转岗而来,或者从原有的民事检察监督力量中抽调,在削弱了原有民事检察监督力量的同时,也难以满足行政检察监督业务的需要。因此,检察机关需要加大现有队伍培训,提升业务素质和监督水平,从具有行政执法工作经验、审判工作经验的干部中选取人才,充实队伍;另一方面在充实“大脑”的同时,我们需要借助“外脑”,建立和扩充行政非诉执行检察监督特邀助理等相关制度来加强力量,提高监督水平。

胡巧绒 上海市宝山区人民检察院第五检察部副主任
高秀梅 上海市宝山区人民检察院第五检察部检察官助理


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