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践行理念变革引领行政检察创新发展
2020-04-20   作者:张昊天
摘   要 :行政检察应当从自身权能特性和履职实践出发,践行最高人民检察院提出的一系列新理念。要在案件规模、审查思路和监督效果方面充分发力,推动行政检察自身及与其他检察业务的全面协调充分发展。要跳出 个案看类案、跳出监督看治理、跳出执行看执法、跳出检察看监察,更好地达到双赢多赢共赢。要从立法、执法、司法、守法多个维度全面审查行政检察案件,实现精准监督。要用好借足外脑智慧和科技智慧,突破办案难题, 提高案件质效。

关键词 :全面协调充分 双赢多赢共赢 精准监督 智慧借助 创新发展
 
以新一轮内设机构改革为契机,最高人民检察院提出了“全面协调充分发展”“双赢多赢共赢”“精准监督”“智慧借助”等新理念。行政诉讼法赋予检察机关的行政诉讼监督职能被认为狭义的行政检察制度。[1]1989 年行政诉讼法就赋予了检察机关对“行政诉讼” 实行法律监督的职能。2014 年行政诉讼法修改后,行政检察更是覆盖了对人民法院行政案件的受理、审理、裁判和执行“全流程”的监督。本文从行政检察权能特性和履职实践出发,审视新时期行政检察新理念的内涵以及行政检察创新发展应当如何践行这些新理念。
 
一、如何践行“全面协调充分发展”理念
 
当前,检察机关内设机构自上而下实现了系统性、整体性、重塑性改革,法律监督职能进一步优化,实现了刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察“四轮驱动”。2019 年全国检察长会议明确提出,要主动适应形势发展变化,深化内设机构改革,推动“四大检察” 全面协调充分发展。[2]张军检察长同时也指出 :“在整个检察工作中,行政检察是‘短板中的短板’‘弱项中的弱项’。”[3]最高人民检察院第七检察厅将行政检察的现状定位为“短、弱、小、冷”的阶段。[4]行政检察真有这么大的发展空间、担当好“四大检察”之一吗? 答案无疑是肯定的。
 
首先,在案件规模方面,行政检察有充分的增长空间。2018 年,全国各级法院审结行政诉讼案件 25.1万件,检察机关受理对裁判结果申请监督的案件 9350 件,占比不到 4% ;北京法院审结 2.3 万件,检察机关受理 579 件,占比不到 3%。近年来,北京行政机关一审实体败诉率在 27%左右,而全国为 10% 左右。可见,绝大多数行政案件败诉的当事人没有向检察机关申请监督。在“诉讼巨人”的面前,行政检察如此小的案件规模值得反思。原因在于,一方面,检察机关办理有影响力的行政检察案件不多,且绝大多数结论都是不支持当事人监督申请。另一方面,公众对行政检察这项职能知晓率低、认识不够。如今“民告官” 意识越来越强,对当事人来说,行政诉讼成本相对较低,行政案件每年增长势头迅猛。而申请行政检察监督更几乎是零成本,不收受理费、提交相应材料即可, 也不用担心出庭,试想败诉的当事人有何理由不一试。因此,从提升办案效果和影响力、加大职能宣传方面入手,行政检察工作绝不再是“无米之炊”。
 
其次,在审查思路方面,行政检察有多重的拓展方向。以往,检察机关在对行政检察案件进行审查时,更多关注法院生效判决、裁定和调解书本身,忽视了对涉诉行政行为的审查 ;更多关注行政审判和行政执法的实体处理结论,忽视了程序正义问题 ;更多关注办结多少案件、抗诉能否改判,忽视了行政违法能否得以纠正、老百姓的实质诉求是否得到满足等。行政检察的目光不能局限在法院的生效裁判本身或者审理过程,而忽视行政行为的运行及行政争议的产生。行政诉讼是合法性审查原则,即人民法院通过行使审判权对行政行为的合法性进行审查。相应的,行政检察应当肩负对行政审判和行政行为审查的双重职责,对诉讼活动和行政行为均进行合法性审查应当是其应有之义。以行政诉讼目的为导向,行政检察可以从行政审判延伸到行政执法、行政立法甚至老百姓所反应的行政争议领域,在社会治理层面具有相当大的参与空间。
 
最后,在监督效果方面,行政检察有潜在的发力渠道。2018 年,全国检察机关提出行政抗诉仅 117 件(同期民事抗诉 4000 件),法院同期改判 19 件,改判率为 16.2% ;提出再审检察建议 90 件(同期民事 4000 件),法院同期采纳 23 件,采纳率为 25.6% ;对审判违法监督和行政执行活动提出纠正违法检察建议 7000件(同期民事 4 万件)。[5]近年来,全国检察机关办理行政检察案件的情况始终是 :提抗率低,支抗率不高 ; 抗诉率低,抗改率更低。因此,如果只把评价的标尺放在抗诉或抗诉改判上,行政检察的路只会越走越窄, 也说明对行政检察这项职能的认识还不够全面和深入。不能忽视的是,行政检察在改进工作、完善治理方面具有重要作用,结合下述理念作进一步阐述。
 
二、如何践行“双赢多赢共赢”理念
 
行政检察具有对公权力监督的特性,直接监督人民法院的行政审判权,间接指向行政机关的行政执法权。这是行政检察“一手托两家”功能的基本内涵, 既监督了司法公正,又促进了依法行政,甚至化解了行政争议,即所谓实现了“双赢多赢共赢”。在此理念的引领下,须从检察监督的大视角眺望,从保障和推进法治国家建设、法治政府建设和法治社会建设多个角度行权履职问效。
 
第一,跳出“个案”看“类案”。在行政检察和行政审判的维度上,检法绝不是单向的监督关系,而应是共同保障法律实施、促进社会治理、维护司法正义和公信力的互动关系。实践中,检察机关发现有些问题在个案中达不到抗诉条件,或者综合考虑法律效果、政治效果和社会效果后认为不宜抗诉的,可以就一类案件领域、一类裁判方式或一类政策问题集中通报。如北京市检察院已连续九年就上一年度行政检察办案发现的共性问题,向市高级法院发出诉讼监督通报,在规范诉讼活动、促进良性发展方面取得良好成效。还可以针对监督工作中发现行政执法中存在的突出和共性问题,探索开展面向政府的执法监督通报或发布促进依法行政“白皮书”,当好党委政府的法治参谋。
 
第二,跳出“监督”看“治理”。坚持从加强和创新社会治理的高度认识和推进行政检察工作,全面发挥行政检察在促进社会治理体系和能力现代化中的积极作用。针对行政执法活动中存在的普遍性、苗头性、制度性问题,北京市检察机关在 2019 年共向政府及相关行政机关提出社会治理检察建议 15 件,覆盖国土、住建、房管等诸多行政执法领域,有效推动了各领域依法、正确、规范执法,堵塞制度性漏洞。如北京市检察院在办理孙某某诉某区政府不履行法定职责裁判结果监督案中,虽然依法不支持当事人的监督申请, 但针对发现的经营性机动车停车场备案和违法处罚衔接不当的问题,分别向区城管委、区城管执法局提出检察建议,促进了机动车停车管理信息的共享互通和衔接机制,共同推动妥善解决超大城市停车管理难题。
 
第三,跳出“执行”看“执法”。当前,人民法院受理行政非诉执行案件已远超行政诉讼案件而检察机关办理行政非诉执行监督案件的规模却不大,甚至部分基层检察院存在“有职能、无案件”的窘境。如何做好对行政非诉执行案件监督、夯实基层行政检察工作,是摆在检察机关面前的重大课题。检察权的介入, 解决了行政执法最后一公里的问题,改变了以往行政机关与法院之间推诿、掣肘的二元关系,在非诉执行领域形成行政机关、法院、检察机关三方相互监督、相互制约的三元关系,对于促进依法行政、公正司法和丰富拓展行政检察职能都具有重大意义。[6]检察机关可以把关注点从法院裁定是否合法、执行是否到位, 前移到行政机关执法是否适当、是否申请法院非诉执行。针对基层检察院案源少的问题,探索建立行政机关申请人民法院行政非诉执行向检察机关抄送的机制, 将申请行政非诉执行信息与检察机关共享,一方面能够促进行政非诉执行从行政到司法的“移、裁、执”,另一方面还能拓宽行政非诉执行案源,打开基层同级检察监督局面。
 
第四,跳出“检察”看“监察”。检察权和监察权都具有对公权力监督的属性,但是二者分工不同。要严守职权边界,善于运用好“双赢多赢共赢”理念下的政治智慧、法律智慧和监督智慧,在国家治理体系的大盘子下,依法审慎行使行政检察权。如对于非诉执行“该申请不申请”等本属于监察委职权范围的, 建立检监线索移送机制,不能越俎代庖。紧密依托案件和法定职能,不走“唯抗诉论”的老路,也不走“一般监督”的死路,打通检察和监察这两项监督权力的线索移送和协同履职渠道,是一条更加有效监督公权力的出路。
 
三、如何践行“精准监督”理念
 
最高人民检察院特别强调要强化精准监督,“抓好典型性、引领性案件的监督,努力做到做一件成一件、成一件影响一片”。如此,行政检察理应在践行“精准监督”理念方面有足够的发言权。理由是 :一方面,行政检察规模不大为精准监督提供了前提。与刑事诉讼、民事诉讼案件相比,行政诉讼案件本身体量相对偏小。一件行政案件,要经过法院一审、二审、申请再审,才能进入检察机关监督程序。每一道程序都有纠错功能, 每经过一道程序,案件都会减少一部分。如,2018 年北京法院受理一审行政案件 2.6 万件,审结 2.4 万件;受理二审上诉案件 1.1 万件,二审改判 685 件 ;受理申诉案件 1615 件,再审改判仅 9 件。同期北京市检察机关受理裁判结果监督案件 578 件,提出抗诉 3 件。因此, 办成一个抗诉案件,如同“沙里淘金”。行政检察制度 设计的特点表明,在监督规模不大的情况下更有条件进行精准监督。另一方面,行政诉讼制度弊端为精准监督提供了空间。当前行政诉讼的程序空转问题十分突出, “案结事不了”成为行政诉讼的制度弊病。司法权对行政权的监督制约失之于宽,本质上存在一定的制度因素, 即检察监督不是终局,抗诉后仍需法院裁判 ;法院审判也难以解决一些根本问题,因为事权还是在行政机关。但是把行政诉讼的制度性问题、行政审判和行政执法的现实问题,作为行政检察改革创新的方向标和发力点, 无疑是实现精准监督的绝佳路径。
 
监督绝不止于抗诉,而是充分发挥行政检察在推进依法治国伟大工程的重要保障作用。检察机关只有做到全面审查,才能实现精准监督。第一,可以从促进公正司法的角度,审查生效裁判认定事实和适用法律是否正确,审判人员是否存在违法行为,行政裁判和行政非诉执行是否到位、若未到位又是否正当。特别注意审查对诉讼请求是否遗漏或者所判非所诉、原告主体资格认定标准、诉讼证据的认定和举证责任的分配、行政程序和诉讼程序是否明显不当等多发、易漏、难点问题。第二,可以从促进严格执法的角度, 审查涉诉行政行为的合法性,对行政行为的是否合理、是否规范、是否便民高效等同步审查,发现政府在进行行政管理和参与社会治理方面是否存在问题。第三, 可以从促进科学立法的角度,审查涉诉行政行为所依据的法律法规或规范性文件,特别是地方立法制度改革后地方立法是否与法律、国务院行政法规、部门规章相冲突。如北京市检察院在办理某法国公司与原商评委商标异议复审行政纠纷一案中,针对《商标评审规则》相关条文规定不够明确的问题,首次向国家知识产权局提出检察建议,获后者全部采纳并表示将在规则修订时予以完善 ;在办理另一起逯某某诉市、区食药监局不作为及复议纠纷案中,发现食药监和工商部门在原机构改革时分离但相关职能存在模糊,导致履职不到位的问题,依法提出抗诉。第四,可以从促进全民守法的角度,审查当事人和第三人是否息诉服判,是否存在恶意诉讼、不诚信诉讼、缠诉滥诉、缠访闹访等行为。从“恢复性司法”的理念出发,积极引导行政相对人与行政机关和解,让问题真正解决, 让社会更稳定一点、冲突再减少一点,也是行政检察的一种贡献。从全面审查到精准监督的一个重要方式就是“繁简分流”。行政检察案件的繁简分流不仅是通过“简案快办”解决部分检察院特别是最高和各省、市分州检察院“案多人少”的问题 ;更重要的是“繁案精办”,办出在法律适用、监督方式等方面具有典型性、引领性的案件。对重大疑难复杂案件,完善精细化阅卷审查模式,充分运用调查核实、公开听证、专家咨询等方式,提高行政检察质效。
 
四、如何践行“智慧借助”理念
 
“智慧借助”更多是一种方法论层面上的理念,主要致力于突破办案难题、提高案件质效,附带扩大职能影响力。行政检察涉及知识产权和纷繁的行政执法领域,但检察机关长期缺少有行政法学、知识产权等专业背景的人员,专业性不足一直是行政检察的短板弱项。以往,行政检察办案更多是“唱独角戏”,缺少“众人搭台”的智慧,没有很好借助社会力量和技术手段。推动行政检察创新发展,亟需从各方借智借力。
 
一是借助“外脑”智慧,兼听则明。积极向人大代表、政协委员、法学理论界和司法实务界等听取意见,开展座谈调研评议,推动成果转化应用。落实行政检察专家委员会制度,邀请专家学者、行政审判和执法实务人员以及有法律背景的人大代表、政协委员参加评议、咨询和研判,特别注重发挥律师在息诉方面的天然优势。对金融、知识产权等专业性较强的案件, 按照《关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定 ( 试行 )》,实行行业专业人员辅助办案机制, 将专业问题交给“有专门知识的人”辅助办案。对于公开审查、公开听证、检察建议的研究提出和督促落实等,可以根据《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》安排人民监督员监督献策。
 
二是借助“科技”智慧,吐故纳新。推动建立与法院、
 
政府及行政机关等的数据互联、信息互通,运用信息化手段抓取执法、审判、执行等方面的信息,及时把握舆论热点和人民群众关注的问题。依托大数据技术, 优化统一业务应用系统,嵌入智能辅助办案模块,增加类案推送、法条解释、结果对比、数据分析、智能筛查等功能,标注涉案裁判与相似案例之间的类同差异,为办案提供参考和辅助。
 
检察监督的这些新理念不是孤立的,而是有内在密切联系的。在“理念变革与行政检察创新发展”的语境下,更可以是相辅相成、桴鼓相应的。行政检察不仅要与刑事检察、民事检察和公益诉讼检察“全面协调充分发展”,还要实现自身在裁判结果监督、审判违法监督和执行活动监督三大领域的“全面协调充分发展”;在全面推进依法治国的系统工程下,行政检察可以借由“精准监督”达到“双赢多赢共赢”;而在全面正确认识新时期行政检察职能的基础上,通过“智慧借助”等方式可以更好实现上述功能效果。可以相信, 通过理念变革的引领,行政检察必定能够开创出一条笔直而又明亮的大道。
注释 :
[1]张步洪 :《“四大检察”融合背景下行政检察的新方位》,《人民检察》2019 年第 19-20 期合刊。
[2]姜洪 :《全面贯彻习近平总书记重要讲话精神推动各项法律监督工作全面协调充分发展》,《检察日报》2019 年 1 月 18 日。
[3]《 行 政 检 察 补 短 板  立 足 共 赢 铸 合 力 》, http://www.jcrb.com/opinion/jrtt_45128/201909/ t20190926_2054222.html,最后访问日期 :2019 年 12 月 1 日。
[4]具体来说 :一是短,行政检察在检察机关是短板中的短板。二是弱,主要是行政检察力量弱。三是小,行政检察业务规模小。四是冷,行政检察是检察工作中的冷门,不为人知。参见张相军 :《关于做好新时代行政检察工作的思考》,《中国检察官》2019 年第 4 期上。
[5]张军 :《2019 年最高人民检察院工作报告》, 2019 年 3 月 21 日全国人民代表大会。
[6]刘艺 :《中国特色行政检察监督制度的嬗变与重构》,《人民检察》2018 年第 2 期。

[责任编辑:张天宇]