行政争议实质性化解检察介入模式探讨
2023-01-18   作者:谷振国 袁萌萌   来源:《中国检察官》杂志

摘  要:探索检察机关行政争议实质性化解的介入模式,对促进诉源治理和行政争议多元化解具有重要意义,是检察机关深化行政争议实质性化解工作的有效路径,是坚持以人民为中心的发展思想的应有之义,体现了实质法治追求和诉源治理理念。检察机关探索在行政复议阶段介入化解“潜在之诉”和行政诉讼阶段介入化解潜在申诉案件,并从介入依据、介入原则、介入范围和参与方式等方面加以完善。要完善立法为行政争议实质性化解提供法律保障,并恪守检察权与行政权、审判权的边界,从而持续做深做实行政争议实质性化解工作。

关键词:行政争议实质性化解 检察介入模式 诉源治理 多元化解

一、行政争议实质性化解介入模式的内涵

行政争议产生后当事人寻求公力救济的一般过程为:行政复议、行政诉讼、申请检察监督、信访。检察机关介入行政争议的阶段可分为行政决定作出后介入、行政复议阶段介入、行政诉讼过程中介入及行政诉讼结束后介入。《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引(试行)》(以下简称《指引》)已经明确,对符合条件的行政生效裁判及执行、行政审判程序违法、行政非诉执行案件,可以进行实质性化解,这些都可归类为诉讼后介入,介入方式以依职权和依当事人申请为主;行政决定作出后、行政复议阶段和行政诉讼过程中介入化解,则将介入关口前移。

行政争议实质性化解是指经过相应救济程序之后,不再存在或者产生异议,不再存在争讼的标的物。[1]可见,实质性化解行政争议的最终目的是实现权利救济或不再存在争议,检察机关开展争议化解首先应基于行政检察职能,但在介入方式和介入阶段上也应从化解质效、矛盾纠纷的预防等方面进行考量。

本文探索的介入模式,是指对进入行政复议程序或审判程序,行政机关与行政相对人或利害关系人就具体行政行为的合法性、合理性存在现实争议,且符合介入化解条件的案件,检察机关受司法行政机关、审判机关的邀请介入,发挥各自职能优势,形成工作合力,共同推进行政争议实质性化解的工作模式。

1.行政复议阶段介入化解“潜在之诉”。与行政诉讼相比,行政复议具有快速、灵活、高效的特点,可以尽早找出行政纠纷的产生症结,从源头上消除行政争议产生的土壤。检察机关通过加强与司法行政机关的信息沟通,受复议机关邀请或依托基层多元化矛盾调解平台可以参与化解,发挥自身在调查核实、司法判断方面的专业优势,对行政机关和行政相对人的行为进行评价,通过释法说理、检察建议、参与调解等多种方式,引导双方进行调解,与复议机关、行政机关共同推动行政争议在诉前化解,促进诉源治理。

2.行政诉讼阶段介入化解潜在申诉案件。行政争议一旦进入诉讼程序,无论对相对人还是行政机关都是十分漫长的过程,一轮一轮的诉讼程序,不仅浪费了司法资源,也不利于矛盾纠纷的彻底化解。检察机关介入审判调解活动需特别慎重,对法院拟决定驳回起诉等存在申诉可能的案件,可依法院邀请将化解关口前移。《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》于近期下发,检察机关可就诉讼过程中法检共同推动行政争议实质性化解达成一致意见,依法院邀请介入行政诉讼案件,通过参与调解、引导和解、释法说理等方式,密切配合推动在裁判前化解争议,避免陷入程序空转。

二、探索行政争议实质性化解介入模式的理据

(一)以人民为中心的发展思想

“人民检察院”之所以冠有“人民”二字,即评价检察工作的最终标准就是人民满意,人民满意与否取决于人民群众的合法权益是否得到有效维护。检察机关每成功化解一件行政争议,就是解决了一件对老百姓来说“天大的事”,消除了一份社会戾气和安全隐患,等于多赢得了一份民心认同、厚植了一寸党的政治根基。[2]检察机关履行行政检察职能,探索将争议化解关口前移的介入模式,合力化解“潜在之诉”“过期之诉”,重视当事人的实质合理诉求,并助其实现权利救济、减轻诉累,切实维护了人民群众的合法权益,回应了人民群众对司法公正的期待,正是以人民为中心的发展思想的体现。

(二)实质法治原理

实质法治是一种良法之治,倡导在执法或司法过程中,不能简单盲目依照法律,而要在适用和执行中判断法律的正义性,实现由形式法治向实质法治的转变。[3]就行政争议的解决而言,实质法治要求纠纷解决的妥善性、一次性和迅速性,即不能局限于被诉行政行为的合法性,而应全面妥善、高效地解决当事人之间的权利义务争议,防止反复争讼,实现诉讼经济。[4]现代法律具有明显的形式理性特征,然而过度强调形式性可能造成程序空转,不符合人民群众对法律正义的理解和期待,还可能极大降低司法裁判的公信力,与实质法治相冲突。对行政生效裁判的监督中通过抗诉、再审检察建议等手段突破诉讼程序形式主义的拓展空间明显较小,检察机关探索介入复议程序、诉讼程序参与化解,能更加直接、高效、彻底地化解争议。[5]

(三)诉源治理理念

“诉源治理”是指采取各种方式方法以及联合行动从源头上对矛盾纠纷进行预防化解,使潜在或已出现的纠纷冲突及相关利益得以调和的过程。诉源治理与行政争议实质性化解具有内在耦合性,但诉源治理更注重对争议的源头预防和化解、更注重争议化解的彻底性和系统性。目前,绝大部分行政争议运转至诉讼环节,或是历经几轮程序之后迫不得已“解决”,或是最终也无法解决,如果这些纠纷能在源头及时化解,不仅可以极大减轻当事人的诉讼负担和对立情绪,也可以有效缓解司法机关的办案压力,节约司法资源。检察机关通过加强与司法行政机关、法院的衔接配合,将行政争议化解工作延伸至争议源头,把矛盾纠纷化解在初始阶段,积极推动诉源治理。

三、行政争议实质性化解介入模式的实践探索

2020年以来,通过探索行政争议实质性化解介入模式,日照市东港区人民检察院与人民法院联合化解行政争议5件,与司法局联合化解案件15件,涉及拆迁赔偿、行政拘留、工伤认定等领域。经过化解,有8件撤回复议申请,8件撤回起诉,2件撤回监督申请,2件采纳检察建议改正,极大提高了争议化解率,节约了司法资源,切实保障了行政相对人的合法权益,实现案结事了政和。

(一)完善介入依据、搭建参与平台

1.联合会签文件,畅通介入渠道。检察机关介入复议程序、审判程序参与争议化解并非履行诉讼监督职能,则介入依据尤为重要。探索中,东港区人民检察院与东港区司法局、东港区人民法院三家联合会签《关于共同推进行政争议实质性化解工作的意见(试行)》,明确对符合条件的五类案件(详见下文),检察机关可以依邀请进行联合化解。对于在行政复议或行政诉讼过程中存在化解可能的案件,经司法局或法院邀请,检察机关通过释法说理、联合调查核实、提供司法救助、提供专家咨询等方式配合、协助进行化解,从而形成争议化解合力,降低化解难度。

2.构建常态化协作机制,搭建协作化解平台。一方面,建立检察机关与复议机关、行政机关的良性互动,有效调动行政机关参与化解的积极性。通过建立联席会议、案件通报制度,实现信息互通,共同研讨行政复议环节争议化解工作中存在的问题,梳理化解难点,研究化解方法,总结分析类案,促进行政机关依法行政。另一方面,搭建法检两院协作化解平台,建立可化解案件和重大风险案件提前通报制度,力争将潜在申诉案件的化解关口前移,改变裁判结果监督化解滞后、化解成功率不高的现状,减少“程序空转”。

(二)坚持客观立场、依法有度化解

1.注重调查核实,秉持客观公正。在行政争议实质性化解过程中,检察机关应始终秉持法治思维和法治方式,坚持程序公正和实体公正并重,严格按照依据参与化解。调查核实权是检察机关保障司法判断准确性、权威性的一项重要权能,从争议化解的角度,加强对争议事实、相关证据线索的调查核实,有助于查清案件症结所在,了解当事人的实质诉求,理顺矛盾纠纷产生的根源,从而明确各方法律责任,为释法说理提供依据,为依法公正化解行政争议奠定基础。检察机关充分运用调查核实权,也有助于在发现行政机关和法院存在违法情形时,使之成为保护公民、法人合法权益的“利剑”,促进依法行政,维护司法权威。

2.坚持依法化解,明晰职能定位。介入争议前应进行介入必要性审查和化解可能性评估,不能为追求化解率一刀切地介入所有行政争议并开展化解,对当事人诉求合理、有化解可能的案件才能介入,不得主动介入,介入过程中把握好配合、协助乃至服务角色。警惕不惜牺牲公共利益和司法公信力、只求化解结果的错误倾向,充当“和稀泥”角色,为求“息事宁人”,一味满足当事人不合法、不合理的要求,只会助长“滥诉”“上访”之风,使法律的严肃性和权威性受损。对于依法作出、不损害公共利益和相对人合法权益的行政裁判和行政决定,检察机关应予以支持,保障国家法律的统一正确实施。

(三)明确介入范围,做到有的放矢

检察机关并非行政复议、行政诉讼程序的启动者,参与化解应秉持谦抑原则,可介入化解的案件范围应具体列明,防止无限扩大。其一,对《指引》中列明的不宜开展行政争议实质性化解工作的情形坚决遵照执行,如不属于检察机关职权范围的、当事人已经作出息诉承诺的、当事人明确拒绝检察机关参与的案件,坚持不介入、不参与。其二,在行政诉讼法规定的可调解案件类型基础上,适当扩展介入化解的案件范围,一方面充分考虑行政权的特征,对于羁束性行政行为的介入应特别慎重,侧重于具有自由裁量权的行政行为;另一方面可以与行政公益诉讼职能相结合,从而更好地拓展案件线索来源,维护国家利益和社会公共利益。

从东港区的检察实践来看,对于下列行政复议、行政诉讼案件,检察机关可与法院、司法局共同开展行政争议实质性化解:(1)涉及行政公益诉讼法定领域的案件,如生态环境和自然资源保护、食品药品安全问题相关的案件;(2)涉及不动产行政登记、集体土地征收、房屋征收、劳动和社会保障行政确认等案件;(3)涉及行政赔偿、补偿及行政机关可以行使自由裁量权的案件;(4)涉及治安管理、道路交通行政强制措施或处罚的案件;(5)矛盾容易激化、可能引发群体性事件或者对公共利益、社会稳定有重大影响的案件;

(6)其他依法可以进行调解的案件。

(四)灵活参与方式,实现多元化解

化解方式是检察机关开展争议化解工作的形式载体。在化解方式的选择上,因不同方式各具优势和特点,根据案件情况,可以一种方式为主,也可综合运用多种方式,应注重化解效果和效率,考虑当事人的感受,并兼顾整体社会效果。与行政诉讼监督案件中以抗诉、再审检察建议等较为刚性的化解方式为主不同,行政复议、行政诉讼中介入化解的方式更多体现出“柔”的特点。检察机关依邀请介入参与化解行政争议的方式包括但不限于陪议、参与听证、共同调解促和、联合调查核实、发出检察建议、释法说理、共同磋商、协商协调、商讨调解方案、提供心理疏导、司法救助、提供专家咨询等。

近年来,日新月异的社会发展使矛盾纠纷和利益诉求呈现出多样性、复杂性、冲突性等特征,这要求检察机关介入行政争议后,主动融入多元化纠纷解决机制,将检察化解与行政复议调解、审判调解相衔接,发挥各自优势,同时引入专家学者、律师、人大代表、政协委员、人民调解员、人民监督员等第三方参与化解,整合争议化解资源,形成争议化解合力,实现检察行政争议实质性化解与其他多元纠纷解决机制的有效对接,共同推动行政争议诉源治理。

四、做实行政争议实质性化解工作的两点思考

(一)完善立法,为行政争议实质性化解提供法律保障

检察机关开展行政争议实质性化解工作的主要依据是《人民检察院行政诉讼监督规则》《指引》,法律位阶相对较低,当与其他机关产生分歧时,难以形成统一认识。同时,关于检察机关的角色定位、如何与司法行政机关、审判机关进行衔接配合,还处于实践探索阶段,缺乏法律依据,如有操作不当则会受到质疑。持续深化行政争议实质性化解工作,提升化解质效,亟需从立法层面提供更有力的保障。目前,在行政复议法修改过程中明确检察机关可参与化解“潜在之诉”案件,同时“两高”出台相应的司法解释明确对于相关案件,法检可联合开展行政争议化解工作。

(二)明晰定位,恪守检察权与行政权、审判权的边界

在复议阶段、诉讼阶段介入行政争议化解工作涉及检察权与行政权、审判权的关系,检察机关必须要厘清权责界限,站稳角色定位,在遵循法理和办案规律的基础上,确保介入化解工作不越权、不越界,始终在法治轨道上运行,推动行政争议实质性化解工作行稳致远。一方面,检察机关并非相应行政程序的启动者和主导者,不具有法定程序的主体地位,应坚持不主动介入、不越权化解原则,主要依复议机关、审判机关的邀请参与,或在当地党委政府开展的专项活动中介入参与。化解过程中由复议机关、审判机关发挥主导作用,检察机关则重点发挥好助力、协作、配合的作用。另一方面,介入化解时不以监督者自居,不得超前履行诉讼监督职责,尊重行政机关和审判机关的首次判断权,发现违法行为和执法瑕疵时以检察建议促其改进工作,同时严格把握化解限度,避免影响当事人依法行使申诉权及对检察监督的公正期待。

作者:谷振国,山东省日照市东港区人民检察院党组书记、检察长、三级高级检察官

          袁萌萌,山东省日照市东港区人民检察院第四检察部三级检察官

注释:

[1] 参见杨建顺 :《完善行政检察监督促进行政争议实质性化解》,《人民检察》2020 年第 13 期。

[2] 参见张雪樵 :《星星之火可以燎原——持续推进行政争议实质性化解工作》,《人民检察》2020 年第 20 期。

[3] 参见江必新 :《论实质法治主义背景下的司法审查》,《法律科学》2011 年第 6 期。

[4] 参见钱弘道、吴亮:《纠纷解决与权力监督的平衡——解读行政诉讼法上的纠纷解决目的》,《现代法学》2008 年第 5 期。

[5] 参见刘艺 :《检察机关促进行政争议实质性化解的必要性与可行性分析》,《人民检察》2021 年第 15 期。


[责任编辑:武诗雨]