浅析实质性化解行政争议的方式
2023-01-19   作者:沧州市人民检察院第六检察部办案组   来源:《中国检察官》杂志

摘  要:在“河北朱某诉某市某区民政局婚姻登记检察监督案”中,经检察机关审查,人民法院历次裁判并无不当,民政部门在审查当事人的再婚申请时存在工作疏漏,损害当事人权益。检察机关经充分调查核实、召开公开听证会,向民政部门制发检察建议,依法作出不支持监督申请决定,并促成当事人与民政部门和解,使行政争议得到有效解决。在办理该类案件时,检察机关应充分进行调查核实,并适时通过释法说理、组织公开听证、精准制发检察建议等方式,推动行政争议实质性化解。

关键词:行政争议实质性化解 不支持监督申请 公开听证 检察建议

《人民检察院行政诉讼监督规则》(以下简称《行政诉讼监督规则》)第6条规定:“人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当查清案件事实、辨明是非,综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段,开展行政争议实质性化解工作。”对于经过数次审理,但均因法院适用程序性事由裁定驳回起诉、未进入实体审理的案件,检察机关应高度关注,适时开展行政争议实质性化解工作,真正实现案结、事了。

一、基本案情与监督过程

[基本案情]2001年朱某与张某(张某系假户口,2009年该户口被公安机关注销)登记结婚,2006年二人诉讼离婚,人民法院对夫妻双方共同财产进行了分割。后因二人对财产分割不服,历经二审、发回重审、再一审、二审、再审,2013年,沧州市中级人民法院作出(2012)沧民终字第140号民事判决(以下简称“140号判决”),除对两人争议的财产作出判决外,法院认为二人婚姻关系已经解除,对(2010)沧民再终字第42号民事判决中“准予朱某与张某离婚”的判项予以撤销。2016年,朱某持140号判决和其他相关材料到某区民政局办理再婚登记,某区民政局对朱某的再婚登记不予受理,并出具说明,称朱某不能出具有效的法院离婚判决,140号判决书中没有判决朱某与张某离婚,因此不能办理朱某的再婚登记。后朱某提起行政诉讼,请求法院判令民政局依法撤销其与张某的冀沧运婚字xxxx号结婚证。法院以超过法定的起诉期限为由不予立案。2018年朱某再次起诉,要求依法确认冀沧运婚字xxxx号结婚证无效。法院对朱某的起诉,不予立案。后经二审、再审,朱某的诉讼请求均被驳回。2020年,朱某向沧州市人民检察院(以下简称“沧州市院”)提出监督申请,沧州市院依法受理。沧州市院经过初步审查后,认为法院的裁判结果并无不当,拟作出不支持监督申请决定。但鉴于此案历时多年,经数次审理,始终未实质解决,遂将本案列为争议实质化解重点案件,并开展各项工作。一是约见申请人朱某,充分了解其诉求和案件情况。二是向市、区两级法院调取了2006年以来与该离婚诉讼有关的民事、行政裁判文书共计19份。三是了解到行政诉讼与离婚诉讼案情的牵连关系后,向市公安局查询已失联多年的张某的下落,在仍然查询不到张某的任何有效信息后,办案组将重心转移到对朱某进行释法说理,以及在尊重其意愿的基础上促成其与民政局和解的工作中。四是先后五次到民政局对朱某婚姻状况、申请结婚登记、申请再婚登记、民政局办理回复情况等进行全面调查核实。

经审查查明:(1)朱某与张某的离婚判决早已生效,140号判决虽然没有列明“准予朱某与张某离婚”判项,但判决书“本院认为”部分写明“朱某与张某的婚姻关系已经解除”,该判决书足以证明二人婚姻关系已经解除;(2)即使民政局认为依据上述判决无法认定二人婚姻关系已经解除,也应当告知朱某提供证明二人离婚判项的判决书,再决定是否为其办理再婚登记手续,因此,民政局工作存在疏漏。

沧州市院综合审查案卷和听证情况,在征求双方当事人意愿后,促成双方当场和解。朱某对检察机关为化解争议所作的工作和努力表示感谢。民政局在听取法律专家意见和听证员评议意见后,当场表示对行政相对人的结婚登记及时审查,并依法为其办理再婚登记手续。

二、办案中的重点问题

(一)当事人关于结婚证无效的主张是否成立

自2009年张某户口被注销,朱某向民政局、人民法院请求撤销其与张某的婚姻关系均未果后,数次变更案由向民政局递交申请、向人民法院重复起诉。人民法院未进行实体审查,均以程序性事由裁定驳回起诉或者不予立案。本案中朱某一再主张其与张某的xxxx号结婚证无效,是可撤销的具体行政行为。针对这一争议点,办案组专门与民政局工作人员进行探讨。

根据办案当时适用的《婚姻法》第10条规定,“有下列情形之一的,婚姻无效:(一)重婚的;(二)有禁止结婚的亲属关系的;(三)婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病,婚后尚未治愈的;(四)未到法定婚龄的”。第11条规定,“因胁迫结婚的,受胁迫的一方可以向婚姻登记机关或人民法院请求撤销该婚姻。受胁迫的一方撤销婚姻的请求,应当自结婚登记之日起一年内提出。被非法限制人身自由的当事人请求撤销婚姻的,应当自恢复人身自由之日起一年内提出”。根据相关规定,xxxx号结婚证系民政局按照规定为当事人办理并发放,颁证过程中民政局并无过错,朱某的结婚证不存在无效或者可撤销的事由,民政局除在朱某申请再婚登记时未尽审查义务外,无其他过错。本案争议能够成功化解的关键,便是向朱某进行充分释法说理,使其接受其结婚证有效的事实,这也是本案争议实质性化解工作中的难点。

(二)法院裁判有无不当

2018年,朱某向人民法院提起行政诉讼,请求依法确认冀沧运婚字xxxx号结婚证无效,人民法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第162条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案”之规定对朱某的起诉作出不予立案的裁定。经审查,该裁定并无不当,检察机关应当作出不支持监督申请的决定。在2018年之前的行政诉讼中,朱某主张撤销冀沧运婚字xxxx号结婚证,人民法院以超过法定的起诉期限为由不予立案,或者以重复起诉为由驳回起诉。经检察机关审查,法院历次裁判并无不当。

(三)行政机关工作是否存在疏漏

2016年,朱某持140号判决及其他材料到民政局申请再婚登记。140号判决中判项为:“一、维持沧州市中级人民法院(2010)沧民终字第42号民事判决第一项及诉讼费负担部分;二、撤销沧州市中级人民法院(2010)沧民终字第42号民事判决第二项[1]。”民政部门认为140号判决不能证明朱某与张某已解除婚姻关系,遂向朱某出具了《某区民政局婚登处关于朱某再婚登记结婚登记不予办理的情况说明》,内容为:“我婚登处审核当事人结婚登记材料时,发现当事人不能出具有效的法院离婚判决,140号判决没有判决朱某与张某离婚,因此不能办理当事人的再婚登记。”

经检察机关审查,140号判决“本院认为”部分表述如下:“朱某与张某婚姻关系已经解除,根据《中华人民共和国民事诉讼法》第202条规定,‘当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决、调解书,不得申请再审’。本院(2010)沧民终字第42号民事判决,又判决准许双方离婚,违背当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决,不得申请再审的法律规定,对该项判决应予以撤销。”故检察机关认为140号判决足以判定朱某与张某已解除婚姻关系。民政局在处理朱某再婚登记一事中未尽审慎义务。在与民政局深入沟通后,民政局也已认识到自己在工作中的不足之处。其在听取法律专家意见和听证员评议意见后,当场表示对朱某的结婚登记及时审查,并依法为其办理再婚登记手续。

三、检察机关开展行政争议实质性化解工作的方式

对于经过数次审理,但均因法院适用程序性事由裁定驳回起诉、未进入实体审理的案件,检察机关应秉持客观公正立场,充分调查核实、辨明是非,按照《行政诉讼监督规则》有关规定进行审查,并根据审查结果适时采取释法说理、组织公开听证、精准制发检察建议等方式,促进行政争议实质性化解。

(一)充分进行释法说理

在审查后,发现诉讼活动不存在违法情形、程序瑕疵的,检察机关应通过摆事实、讲道理、讲法律,与当事人客观梳理案件经过,进行充分释法说理,以凝聚共识。如本文案例中,经办案组审查,法院历次裁判并无不当,此后,办案组、民政局及听证员针对朱某婚姻登记无效的主张,从法律法规、政策等角度入手,阐明张某虽以假户口登记,但不符合法律规定中冒名顶替的情况,朱某与张某的婚姻属于合法婚姻,二人的婚姻登记行为是有效的。经过充分释法说理,朱某最终认可此观点,为案件争议实质性化解奠定了基础。

此外,在本案中,经检察机关审查查明,法院裁判并无不当但民政局行政行为存在瑕疵,损害了朱某合法权益。为保护朱某依法申请再婚登记的合法权益,真正化解本案争议,办案人员专门到区民政局婚姻登记窗口实地观摩、并邀请市民政局负责人共同座谈探讨实务问题。在与民政局深入沟通与释法说理后,民政局逐渐认识到自己在工作中的不足之处,不仅指定专门的工作人员配合办案组工作,还保证朱某再次提交相应的申请材料时会依法为其办理婚姻登记,甚至表示如果听证会现场朱某备齐材料可以当场为其办理登记。民政局的积极配合是本案争议能够成功化解的重要保证。

(二)善用公开听证

检察听证,听的是争议的实质焦点,听取的是与案件没有利害关系的听证员及其他专业人员的意见,通过借助“外脑”,可以更好地帮助当事人从不同的角度了解案件事实,正视案件争议,多方力量拧成一股绳,释法说理的效果也会事半功倍。最高人民检察院(以下简称“最高检”)于2020年9月14日发布了《人民检察院审查案件听证工作规定》,为检察听证助力行政争议实质化解提供了政策依据。“行政争议实质性化解专项活动”开展以来,沧州市县两级院行政检察部门在行政诉讼监督、行政执行(非诉)监督、诉前、诉中、复议阶段应邀参与化解的工作中,严格贯彻执行行政争议“能化解尽化解、能听证尽听证”的理念,已举行公开听证会十余次,均取得预期效果。以听证促和解、以公开促公正赢公信,成为检察机关实质性化解行政争议最有力的方式。

在本文案例中,因争议已持续多年,沧州市院决定组织公开听证,进一步查清事实,分清权利、义务与责任,推动争议实质性化解。为切实发挥听证效果,沧州市院重点做好如下准备工作:(1)听证前沟通。听证会前,办案组专门向朱某、民政局详细介绍召开听证会的原因、本次听证的焦点问题、听证程序及听证结论对案件的影响,保障当事人全面了解听证程序和作用,依法充分行使申辩、质证等权利,充分征求当事人对于公开听证的意见,征得双方同意。(2)确定3名人民监督员为听证员。因本案涉及婚姻关系,听证员的选择兼顾了社会代表性和法律专业性,通过网上系统随机选取专业律师人民监督员1名、非律师行业人民监督员2名,并提前发送案件材料,便于听证员掌握案件情况。(3)邀请2名法律专家列席。为弥补法律专业人士不足,特邀请本地2所知名律师事务所主任作为法律专家列席,充分发挥其作用。(4)邀请相关人员监督。邀请省政协委员、市人大代表等旁听监督,申请人所在村委会和沧州市院相关内设部门派员旁听。听证会经过当事人陈述、查证辩论、询问、评议等四个环节。双方当事人充分阐述观点、表达诉求;检察人员对双方当事人进行释法说理;3名听证员和2名法律专家从不同角度进行分析,就本次听证的焦点问题,即朱某与张某婚姻是否有效,申请人朱某目前所持的裁判文书能否认定其已经与张某解除婚姻关系,民政部门能否就现有判决为朱某办理婚姻登记等形成一致意见:一是朱某向法院诉请撤销其与张某的结婚登记确已超过诉讼时效,法院裁定驳回起诉并无不当,检察机关应作出不支持监督申请决定;二是民政部门在朱某备齐相关材料的情况下,应当为其办理再婚登记;三是因民政部门在2016年审核申请人朱某再婚登记材料时工作存在疏漏,导致申请人未能及时实现自身合法权益,并陷入新一轮诉讼,检察机关应向民政部门提出检察建议。

(三)适时精准制发检察建议

最高检《关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》中明确要求,在办案中发现行政执法行为损害公民、组织合法权益和社会公共利益的,及时提出检察建议,促进行政机关依法行政。

检察机关办理行政诉讼监督案件,要充分发挥行政检察“一手托两家”的重要职能,将行政检察触角延伸至社会治理层面。应突破某个特定案件表面,深挖案件背后行政机关某一类具体行政行为的合法性、规范性问题,通过联合座谈等方式开展实地调研,了解问题现状、及时总结发生规律,提出具有高度可行性的整改意见,促进行政机关从正视一个问题到消除一类问题隐患,促进行政机关对这一类问题的系统治理。由此,检察机关从个案办理拓展至对特定领域问题的建言献策,将“穿透式监督”理念落到实处,为促进法治政府建设贡献检察力量。

如在本文案例中,沧州市院采纳听证意见,依法作出不支持监督申请决定,并向某区民政局现场送达检察建议。建议指出,民政局在处理朱某婚姻登记问题上有不当之处,未能及时保障当事人的合法权益,产生了不良社会影响,建议民政局今后加强本单位工作人员业务培训,提高业务能力和服务水平,杜绝类似情况再次发生。某区民政局将听证会情况和收到检察建议情况向沧州市民政局作了汇报,对检察建议书的意见建议进行了书面回复,表示:一要狠抓政治思想教育,牢固树立为群众服务的宗旨意识,培训婚姻登记工作人员真正成为为婚姻当事人服务的服务员和矛盾纠纷的化解员;二要狠抓业务学习,掌握好新形势下婚姻登记的知识和本领,提高为群众服务的水平;三要狠抓作风建设,坚决摒弃“门难进、脸难看、话难听”的衙门作风,使婚姻登记机关成为政府为民办实事、办好事的示范窗口。

 作者:沧州市人民检察院第六检察部办案组

办案组负责人 :李涛,河北省沧州市人民检察院第六检察部主任、四级高级检察官 ;

办案组成员 :张玉香,河北省沧州市人民检察院第六检察部副主任、四级高级检察官;马莹莹,河北省沧州市人民检察院第六检察部四级检察官助理。

注释:

[1] 沧州市中级人民法院(2010)沧民终字第 42 号民事判决判项 :一、维持河北省沧州市某区人民法院(2009)运民再字第 9 号民事判决 ;二、准予朱某与张某离婚。


[责任编辑:武诗雨]