县域基层群众自治组织未成年人保护责任落实情况研究——以G县X县为研究样本
2022-12-02   作者:周伦

在新修订《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》正式实施一周年之际,为深入了解县域基层群众自治组织未成年人保护责任落实情况,X县人民检察院通过法条解读、现场走访、调阅资料等方式开展调研,现将调研有关情况报告如下:

一、未成年人保护责任落实概况

通过对《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《家庭教育促进法》和《G省未成年人保护条例》等相关法律法规梳理,村居民委员会未成年人保护责任主要涉及专人专岗设置、监护监督、协助对委托照护监督、特殊未成年人关爱、强制报告、法律法规宣传六个方面,通过对10个村居实地调研发现:

1.设置专人专岗要求落实不到位。一是部分村居明确有专人负责,但多为兼任且人员变动频繁。如大石乡大石村由村集体经济出资外聘一名临聘人员负责未成年人工作;龙场街道龙潭社区明确儿童主任负责,但相关人员在2022年1月才从志愿者处接管相应工作;景阳街道、珍珠河社区由对口民政工作人员兼任;二是大部分村居按照专职村居干部对应计生、社保、民政等部门不同分工,由不同的人员分工负责未成年人保护工作,未能实现专人专办。如新生村网格员对接民政,负责留守儿童相关工作,而社会事务员对接计生、合医,负责妇儿保相关工作;三是部分村居民委员会由专职村居干部按照小组包保开展工作后,又按照专职村居干部对应职能部门分工汇总上报,如六桶镇盐井居委会、石板村。

2.核心责任理解不到位。《关于<中华人民共和国未成年人保护法(修订草案)>的说明》对新修订《未成年人保护法》中明确基层群众自治组织未成年人保护责任的目的作出说明,是为了解决“监护人监护不力情况严重甚至存在监护侵害现象”突出问题,因此村居民委员会未成年人保护责任核心为监督监护人监护职责是否依法履行、监督未成年人委托照护情况。通过调研发现绝大多数村居对未成年人保护工作认识多局限于留守儿童、困境儿童关爱保护,0-6岁儿童体检妇儿保工作,法律宣传及假期安全教育,而对于监护监督责任知之甚少。

3.履责现状令人担忧。除留守困境儿童关爱工作按照民政局要求明确包保责任,每月走访关爱并在对应系统录入台账外,其余均不同程度存在问题:一是监护监督未有效开展。在走访调研的10个村居民委员会,除大石乡大石村反馈会向小组长联系核实有无未成年人被侵害,龙场街道龙潭社区开展家庭暴力、虐待走访外,其他村居基本无监护监督相应工作开展;二是未规范开展协助对委托照护监督工作。除两个村居反馈无留守儿童外,其余8个村居留守儿童父母在外出打工时均不通知村居,也未提交书面委托照护协议。具有委托照护人多为留守儿童祖父母或外祖父母惯性思维,未对委托照护人是否存在禁止委托照护情形进行监督;三是法律法规宣传主要集中于向未成年人组织开展关爱活动,涉及未成年人保护、家庭教育主题宣传较少。如大石乡大石村将《G省未成年人保护条例》等法律法规原文转发至村组群中,晦涩难懂又缺乏吸引力,总体法宣工作流于形式;四是履职基础在于底数清、数据明,据调研反馈,2021年民政条线要求村居对未成年人信息进行系统录入,但民政条线的未成年人统计数据与网格条线统计数据不一致。

4.强制报告制度认识不到位。接受调研询问的村居委员有半数表示首次听说强制报告制度,部分被调研对象表示知道,但却不能列举应报告情形,且上报单位局限于上级主管部门,对强制报告制度缺乏基本的了解。

二、存在上述问题的原因分析

(一)人财物客观条件限制

1.县级人民政府经费保障不力。根据《未成年人保护法》第九条,我县未成年人保护委员会下设办公室于民政局,民政局在2022年财政预算项目申报中仅申报两项涉未成年人保护经费,一是“孤儿基本生活保障”及“事实无人扶养儿童保障资金”县级匹配资金1637184元,该项资金足额得到保障;二是“未成年人救助保护中心保障资金”本级匹配资金80000元,其中救助保护资金50000元,“六一”等节日关爱慰问留守儿童、困境儿童费用30000元。从资金申报方面并未考虑村居开展未成年人保护工作经费,另民政局工作人员表示在申报预算项目时必须要求有政策依据,因本县财政状况不佳,已纳入预算的30000元慰问金未能拨付。

2.村级集体经济发展不均衡,自我保障能力明显不足。调研的10个村居,唯有大石村由村集体经济出资外聘人员从事未成年人保护工作,其他村居未成年人保护工作主要由财政负担的村居委专职干部负责。

3.公益性岗位遗留问题致使“人”的矛盾更为突出。我县原以人力资源与社会保障公益性岗位相关政策,在村居招聘劳动保障协管员,根据公益性岗位相关政策,人员经费保障以上级匹配为主,县级财政补充为辅。因招聘过程中不规范问题,导致招聘人员不符合公益性岗位要求,不能申报上级匹配资金,但签署劳动合同还在期限内。为解决该问题,在本次换届工作中,鼓励相关人员参加专职村居委干部竞选,但仍有部分人员因能力不足未能选任,该部分人员劳动合同期满不再续签,但合同期内的工资要由县级财政全额支出,经核算需占用约80名专职村居委经费,拟处理办法是在全县125个村居中要削减80名专职村居委员,基本1个村居要削减1名专职村居委员。

(二)政府指导、支持责任未履行到位

《未成年人保护法》第八十一条第二款规定乡镇人民政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员,支持、指导居民委员会、村民委员会设立专人专岗,做好未成年人保护工作。通过对民政局、7个乡镇(街道)走访调研,工作开展情况不均衡但总体情况都不乐观。

1.乡级政府未成年人工作专门机构或专人未能落实。一是调研的7个乡镇(街道),有5个在社会事务中心挂牌“未成年人保护工作站”,另扎佐街道未挂牌、六桶镇称已挂牌但清理办公室时撤掉。二是未成年人保护工作站自始定位错误。根据X县未成年人保护委员会办公室《X县未成年人保护中心及工作站筹建方案》,乡级未成年人保护工作站定位是解决未成年人保护的临时需求,甚至提出条件成熟的可设置床位2张,忽视了工作站核心定位应是专门从事未成年人工作的专门机构。三从事乡级未成年人保护工作多为兼职状态,且人员变动频繁。如阳明洞街道相关负责同志调研时在村里挂帮,龙场街道相关负责同志反馈另外兼任民政其他工作同时还在村里挂帮,久长街道相关负责同志兼任民政其他工作同时在民政窗口坐班;又如民政局提供乡镇(街道)儿童督导员人员名单时反馈有一半人员已调整离开该岗位,六桶镇反馈新修订未成年人保护法施行后,因顶岗学习工作安排已先后更换三个人负责。

2.乡级政府指导村居专人专岗工作不力。一是调研的7个乡镇(街道),能提供未成年人保护工作方案的为5个,另景街阳道表示有领导小组无方案、大石乡表示系草拟非正式方案。二是5个有工作方案乡镇(街道)只有久长街道、扎佐街道方案中明确了指导村(居)委员会设立专人专岗职责,阳明洞街道、龙场街道方案中仅表述为“配齐村专职儿童主任”、“指导设置儿童主任”,六桶镇方案中无相关内容表述。三是根据乡镇(街道)提供的儿童主任名单、村级未成年人保护工作名单前往村居走访时存在较大差异,如阳明洞街道新生村、阳明村均表示无儿童主任;龙场街道虎山社区有专人收集资料但没有儿童主任;六桶镇盐井居委会联络人员表示自己只是在2021年负责未成年人信息录入,不知道镇政府为什么把自己列为联络人。

3.儿童督导员、儿童主任作用未能得到有效发挥。《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》(以下简称《意见》、民发〔2019〕34号)中明确了村居民委员会安排人员担任“儿童主任”,专门负责留守、困境儿童关爱保护,同时也明确乡镇(街道)明确“儿童督导员”负责儿童关爱保护服务工作。一是通过调研发现,民政局按照该文件要求在乡级、村居中明确了儿童督导员、儿童主任,但后续并未根据街道拆分(2020年原龙场镇拆分为龙场、阳明洞街道)、换届选举及时调整人员,也未跟进指导,导致调研中多人反馈无儿童主任或不知自己是名单上的儿童主任。二是儿童主任未规范选任。在调研中发现,不同乡镇在选任儿童主任时未按照《意见》“优先安排村(居)民委员会女性委员担任”,有的由村居主任担任,有的由村居社会事务员担任,有的是村居谁的办公自动化操作熟练就由谁担任。

4.本位主义影响,未成年人保护工作“民政”特征较为明显。我县未成年人保护委员会办公室设置于民政局,调研的7个乡镇(街道)基本都参照县级未成年人保护委员会成立了未成年人保护工作领导小组,乡镇(街道)领导小组办公室设置于社会事务中心。作为肩负支持、指导村居职责的乡级社会事务中心,仍按照县级分工负责模式,无论是在制定工作方案、自身工作开展还是在对村居未成年人保护工作指导中,重点都局限于民政的特殊未成年人关爱工作,对强制报告制度也缺乏学习了解,导致村居未成年人保护工作开展严重局限。最终因无法正确反映出未成年人保护工作的应有工作量,专人专岗问题推进困难。

5.委托照护监督职责履行不到位。根据《未成年人保护法》,村居负责协助政府监督未成年人委托照护情况,主体责任应为政府。通过调研,7个乡镇(街道)只有扎佐街道、久长街道知晓相关内容,但提供的书面委托监护责任确认书、强制报告承诺书签署时间为2020年、2019年,无新修订《未成年人保护法》施行后的工作印证资料。

(三)家庭法治意识有待提升

《未成年人保护法》在对父母或其他监护人明确监护权行使的“行为指引”的同时,从法律层面明确了监护人应为之责。受法律宣传不到位、传统家庭观念影响,导致监护人不明晰监护职责内容而不会履职、将监护对象视作私有财产而随意履职、不理解法定义务内涵而对抗监督。从对10个村居调研中均发现,留守儿童父母在外出务工时都是随时走又随时回,无主动报备也不提交委托照护协议,留守儿童信息登记等相关工作都需村居工作人员亲自上门走访才能掌握,大幅增加了相关工作量。

三、对策与建议

坚持“问题导向”,针对上述问题和困难有以下对策和建议:

(一)破解“人”的难题

一是以儿童督导员、儿童主任为基础,搭建村居专人负责未成年人保护工作团队。根据《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》(国未保组〔2021〕1号)第十一条:“积极指导村(居)民委员会履行法定职责。指导村(居)民委员会落实专人专岗负责未成年人保护工作的法定要求,每个村(社区)至少设立一名儿童主任,优先由村(居)民委员会女性委员或村(社区)妇联主席兼任,儿童数量较多的村(社区)要增设补充儿童主任。”的规定,通过设立儿童主任破解专人专岗难题。二是规范有效利用公益性岗位,利用上级财政匹配资金弥补财政空缺。从县人社局(就业局)了解到每年上级专项匹配就业资金1300余万元,可在就业资金中分配公益性岗位相关经费。未成年人保护工作符合《G省公益性岗位管理办法》多种公益性岗位类型,包括基层法律服务、基层民政服务,当然作为“补充儿童主任”也符合“其他”规定。因此完全可以以落实未成年人保护村居专人专岗事项开发相应的公益性岗位。三是强化对村居未成年人保护工作开展情况的专项考核,通过考核使村居一把手(主任、书记一肩挑)重视未成年人保护工作,实现专人专岗、未成年人保护责任落实、人员履职考核三重目的。

(二)更新理念,夯实政府指导村居未成年人保护工作基础

作为支持、指导村居未成年人保护工作的乡级政府,一要深刻认识政府在保护未成年人工作中的主体地位,乡镇(街道)应当依法规范设立未成年人保护工作站或者指定专门人员负责;二要深入了解《未成年人保护法》相关法律规定的立法本意,纠正错误认识,杜绝假大抄,深入思考应尽之责,细化工作内容持续抓好落实;三要加强培训和学习,通过有效提升乡级未成年人保护工作人员能力,在对下指导时形成“蝴蝶效应”,实现未成年人保护工作能力水平的指数增长。

(三)统筹“四大检察”,有效提升未成年人综合司法保护水平

1.立足办案,加强对未成年人的“双向保护”

一是切实维护涉罪未成年人合法权益。通过深入开展社会调查工作,找准涉罪未成年人犯罪背后的监护缺失问题,强化对监护权的监督和干预,督促、引导监护人切实履行监护职责,依法开展“督促监护令”、“家庭教育指导令”,切实做好家庭教育相关工作;二是注重维护未成年被害人权益。做好未成年人被害人监护缺失监督的同时,针对监护侵害案件有效推进撤销监护资格监督;三是建立联动协作机制,发挥民政、教育、妇联、关工委的各自优势为开展家庭教育指导提供支持;联合公安机关力量,有力提升家庭教育指导实效。

2.强化法律监督,切实做好民事、行政、公益诉讼监督

一是不断深化民事未成年人检察,确保未成年人在有效监护下健康成长。积极开展追索抚养费、控学保辍支持起诉,督促监护人履行监护职责;对监护人失联导致监护缺失,且符合《民法典》宣告失踪、宣告死亡条件的,及时提出检察建议并支持起诉,落实事实无人抚养儿童救助政策,及时得到国家亲权兜底保障。二落实政府在保护未成年人工作中的主体责任,对县直部门、乡镇人民政府和街道办事处是否依法履行未成年人保护工作职责进行监督。

3.进一步推进强制报告制度落实

一是进一步扩大宣传覆盖面,除了联席会议成员单位之外,要将强制报告制度法律法规和政策措施的宣传培训、教育引导工作覆盖至乡镇(街道)和村居,有效提升识别、发现和报告意识与能力;二是立足办案,做到未成年人被侵害刑事案件强制报告制度每案必查,依法依规对未履行报告义务的组织和个人予以惩处;三是充分发挥强制报告联席会议制度作用,通过主管职能部门的宣传引导,尽快破除强制报告制度盲点盲区;四是积极构建强制报告制度社会支持体系,特别是与纪监委建立信息通报机制,发挥检察建议法律监督效力,有力推动强制报告制度全方位落实。

4.落实“谁执法谁普法”普法责任

一是强化源头治理。落实普法责任推动乡级政府清晰认识未成年人保护的法定之责,使乡级政府尽应尽职责、为应有之为;推动未成年人保护工作纳入法治政府、平安建设有关考核,确保未成年人保护各项法律执行和正确实施;二是认真梳理和总结执法办案过程中的典型案例,深化法治进社区、进乡村活动,促进“依法监护”全民法治观念养成。三是结合执法办案参与到乡镇(街道)、村居未成年人保护人员培训工作,助力工作能力提升的同时进行必要的履职提示。 

                                                                                                                                                                           (作者:周伦  贵州省修文县人民检察院党组书记、检察长


                             


[责任编辑:王义杰 郭建禾]