民事支持起诉和解机制探析
2023-01-18   作者:​王立德 张兆玉   来源:《中国检察官》杂志

摘要:支持起诉是检察机关服务保障和谐社会建设、维护特殊群体合法权益的特有方式,积极探索以和解方式调处矛盾纠纷的方法,可以将矛盾纠纷化解在最初阶段。在支持起诉和解工作中探索实行向被申请人发送《督促履行义务建议书》,同时在立法层面赋予检察机关主持调解下和解协议的强制执行效力,可以督促债务人自觉履行义务,增强检察机关支持起诉和解工作的公信力,切实发挥“能动履职”、推动诉源治理的积极作用。

关键词:支持起诉和解 强制执行力 督促履行义务建议书

支持起诉作为检察机关服务保障特殊群体的特有制度,对于扶弱救困、化解矛盾起着重要作用。自1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》对支持起诉作出规定后,检察机关在服务保障特殊群体方面不断探索。对于支持起诉和解工作,最高检《民事检察部门支持起诉工作指引》第14条、第17条作出了规定,但对于具体的和解方式、流程内容不明确,尤其对当事人之间达成的和解协议缺乏司法效力保障。本文拟在分析民事支持起诉和解机制的现实价值与困境的基础上,探析完善民事支持起诉和解工作方式。

一、民事支持起诉和解的现实价值

(一)有利于及时定纷止争,化解矛盾纠纷

检察机关支持起诉工作,突破了事后监督的理念,将工作提至当事人向人民法院提起诉讼前,解决支持起诉的对象因经济能力、行为能力、知识储备等方面欠缺导致的诉讼行为能力不足问题,进一步渗透了民事实体内容。针对当事人的矛盾纠纷处于初级阶段的特点,检察机关在查清案件基本事实的情况下,积极运用调解方式,对当事人之间的权责分配主动介入、积极引导,促成当事人达成和解协议、自觉履行义务,在源头上实质性化解纠纷,避免当事人诉累,节约司法资源,是“枫桥经验”在检察环节的有力体现。

(二)有利于拓展检察监督渠道,促进社会治理现代化

“四大检察”融合发展和检察一体发展,积极促进社会治理现代化,是检察机关肩负的职责使命。通过支持起诉和解工作,不仅解决个案当事人之间的矛盾纠纷,更能发现个案背后存在的其他问题,如行政机关监管不到位、个案折射出的社会公益受到损害等。对于这些问题线索,民事检察部门可及时与行政检察部门、公益诉讼检察部门对接,移送相关案件线索,有力拓展检察监督的案件来源和范围,提升检察机关多元化解矛盾纠纷和参与社会治理的能力,也是检察机关从诉讼领域监督向社会治理现代化延伸的有效举措。

(三)有利于完善民事法律制度体系,实现司法资源的对接整合

新中国成立后,民事检察工作经历1988年至2000年的探索起步、2001年至2010年的发展完善,以及2010年至今的稳步发展,但在支持起诉和解以至民事检察和解领域,没有形成完整的体系。探索民事支持起诉和解机制,尤其是检察机关主持调解下当事人之间达成的和解协议的强制执行效力,推动检察和解与强制执行的有序衔接,有利于进一步推动民事法律制度建设,实现检察力量、审判力量以及社会组织力量在调处矛盾纠纷中的资源对接和整合。

二、民事支持起诉和解的现实困境

(一)立法制度不完善

民事诉讼法及其司法解释未对民事支持起诉和解制度作出具体规定,《人民检察院民事诉讼监督规则》(高检发释字〔2021〕1号)第51条规定系对当事人申请监督的案件进行和解的规定,但未规定和解的案件范围、启动程序、救济措施。对于支持起诉环节的检察和解更没有规定。最高检出台的《民事检察部门支持起诉工作指引》第6条规定“人民检察院办理支持起诉案件,应当积极运用多元化解纠纷机制,做好当事人的矛盾纠纷化解工作。”该规定也较为笼统,缺乏具体操作规程。制度的不完善,容易导致支持起诉和解工作的不规范和随意性,各地实际工作中也会产生标准不一、程序不同的现象。

(二)和解协议司法效力缺乏

公证法第37条、仲裁法第62条、民事诉讼法第100条,分别明确了经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书具有强制执行效力、经仲裁的裁决具有强制执行效力、法院的调解书具有强制执行效力,但检察机关主持调解下当事人达成的和解协议则没有法定强制执行效力。检察机关支持起诉环节的检察调解与法院调解、公证确认、仲裁裁决并无不同。如没有强制执行效力,则和解协议失去保障措施,当事人可以随性反悔,造成案件“和而不解”,还可能引发新的矛盾纠纷。

(三)对支持起诉和解工作存在认识偏差

部分人认为检察机关系法律监督机关,应遵循事后监督的工作理念,不宜对当事人之间的矛盾纠纷提前介入。但民事支持起诉和解是对私权利的初步处分,且以当事人自愿为前提,如当事人不愿和解或达不成和解协议,可以向法院提起诉讼,不损害当事人诉讼程序选择权,也不损害法院审判的独立性和权威性。

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出“坚持和发展新时代‘枫桥经验’,有效化解矛盾纠纷”,民事支持起诉和解工作是推动多元矛盾纠纷化解机制的有效途径,检察人员应积极转变理念,顺应新形势新要求。

三、民事支持起诉和解机制构建

党的二十大报告明确“推进科学立法、民主立法、依法立法,统筹立改废释纂,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”[1]在新形势新背景下,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境提出了更多需求,检察机关应积极探索民事支持起诉和解工作的方式方法,完善工作流程,发挥化解矛盾纠纷、参与社会治理的作用。

(一)民事支持起诉和解工作原则

对于支持起诉工作原则,最高检《民事检察部门支持起诉工作指引》中明确了自愿原则、客观公正原则、支持人民法院独立审判等原则。支持起诉和解工作系整个民事支持起诉工作的一部分,而且是有独特价值的一部分,应在支持起诉总体原则下进一步明确其特有的原则。

利益损害禁止原则。检察机关作为法律监督机关,代表的是国家利益和社会公共利益,在支持起诉和解工作中,必然涉及国家利益、社会公共利益与私人利益的相互交织,对于当事人之间的私益介入分配,不得侵害国家利益、社会公共利益以及他人合法权益,否则不仅导致检察机关偏离了客观公正的立场,也失去了民事支持起诉和解化解矛盾、定纷止争的目标和价值。在利益损害禁止中,指向的利益损害对象主要是他人的合法权益,检察机关在和解工作中,必须全面了解案情,查清利益标的是否为他人享有,避免侵害他人合法权益。

繁简分流原则。对于简单的支持起诉和解案件,参照民事诉讼法第160条、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第1条的规定,实行快速办理。对于快速办理程序以外的案件,检察机关可以全面运用公开听证、协助调查取证等方式,全面认定事实、分析证据、明确责任,继而引导和解、主持调解,并依法作出处理。

全过程参与原则。全过程参与支持起诉和解工作,是指不仅在检察环节对于支持起诉案件注重和解,也在案件审判环节积极参与调解,对符合出庭支持起诉的案件坚持出庭,并配合审判机关,继续做好调解工作;同时要将和解工作贯穿于支持起诉案件生效裁判结果的监督、执行活动的监督。对于经强制执行后生活仍处于困境的申请人给予多元化救助,以检察力量发挥的最优化实现服务保障社会发展效能的最大化。

(二)民事支持起诉和解工作方式

在已有支持起诉工作方式基础上,探索实行向被申请人发送《督促履行义务建议书》,并在立法层面上赋予检察机关主持调解下当事人之间达成的和解协议的强制执行效力,督促债务人自觉履行义务。

创设向被申请人发送《督促履行义务建议书》。对基本事实清楚、权利义务关系明确的案件,在当事人达不成和解协议的情况下,检察机关向被申请人发送《督促履行义务建议书》。建议书内容包括制发对象、案件来源、案由、基本事实、法律依据、检察机关的建议、履行期限、不履行义务结果告知、制发单位等。该建议书不仅起到督促债务人履行义务的作用,也一定程度上增强弱势群体维护自身合法权益的信心,如债务人不履行义务,申请人依法向人民法院提起诉讼后,检察机关可以将《督促履行义务建议书》随同支持起诉书,一并移送法院,作为案件审理的参考。

立法层面赋予检察机关主持调解下当事人之间达成的和解协议的强制执行效力。首先,有利于定纷止争,化解矛盾。当事人申请支持起诉后,经全面运用调查取证、公开听证等方式,在此基础上积极促成当事人达成和解协议,在立法层面赋予和解协议强制执行效力,能够及时固定协议内容,积极促进当事人自觉履行各自义务。其次,有利于实现民事检察支持起诉与民事案件执行的有效衔接。经检察机关主持调解,当事人达成的和解协议,如果没有强制执行效力,则当事人会进入诉讼环节,部分案件会经过一审、二审甚至再审,再进入执行程序,久拖不决,耗费大量司法资源。立法层面赋予强制执行效力后,当事人依据和解协议直接进入执行程序,实现支持起诉与案件执行的直接对接。再次,赋予检察机关主持调解达成的和解协议具有强制执行效力,也是多元化解矛盾纠纷的应有之义。审判机关的诉讼调解机制、人民调解机制以及仲裁调解机制,其目的均在于通过调解、和解化解矛盾纠纷,但目前仅有审判机关的生效调解和仲裁机构的生效调解,以及经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书具有强制执行效力,人民调解委员会的调解经申请司法确认后也具有强制执行力。对于检察机关主持调解达成的和解协议,目前没有强制执行力,从而使支持起诉环节达成的和解协议如何确定效力、如何执行陷入法律适用和实务操作困境。检察机关是推动完善司法治理体系和建设和谐社会的重要力量,更应该在人民群众矛盾化解工作中担当起更重要的角色,如在立法层面赋予支持起诉和解协议的强制执行效力,更能展现检察机关的新担当,更能推动治理体系和治理能力的现代化。

(三)民事支持起诉和解工作流程

案件线索来源环节。坚持关口前移,加强与法律援助中心、残疾人联合会、妇联、律师等单位群体的联系,常态化到法律援助中心、残疾人联合会、妇联走访座谈,全面掌握一定时期内妇女、儿童、农民工等特殊群体诉求情况,对符合支持起诉条件的及时受理,帮助解决矛盾纠纷。在支持起诉案件线索的来源以及受理环节,要始终坚持自愿原则,即当事人是否需要检察机关支持起诉,以及是否需要检察机关进行调解,涉及当事人程序性选择权,均需当事人同意。

检察机关受案办理环节。受案后,检察机关依法全面启动协助调查取证、协助提供法律援助等工作。其中,对于繁琐的案件,要切实重视公开听证,保持公正立场,全面听取双方当事人的陈述意见,吃透案情。经过调查核实、公开听证后,积极促进当事人和解。如当事人能够达成和解协议,通过立法层面赋予检察机关主持调解下当事人之间达成的和解协议以强制执行效力,确保诚信原则在支持起诉和解工作中得到体现。如当事人之间达不成和解协议,对于事实清楚、权利义务关系明确的案件,通过创设检察机关向被申请人发送《督促履行义务建议书》的方式,督促当事人自觉履行义务。

当事人起诉后审判环节。在案件审理环节,就检察机关出庭支持起诉的案件范围以及方式问题,最高检制定的《民事检察部门支持起诉工作指引》第21条,从两个方面作出了规定,一方面,对于法院采取非调解的方式进行审理的案件,检察机关出庭支持起诉的案件范围限于具有重大社会意义或者法律治理意义的案件,以及人民检察院协助收集证据的案件,能否出庭需要检察机关与人民法院会商。另一方面,对于法院采取调解的方式进行审理的案件,则不受案件范围以及是否与人民法院会商的限制,检察机关可以根据具体情况决定是否参与庭审活动。检察机关对于制发《支持起诉意见书》的案件,要积极与法院沟通协商,进一步拓展支持起诉和解工作的层面。

支持起诉裁判结果监督环节。民事支持起诉和解工作,在裁判结果监督方面,主要针对当事人对生效裁判不服,向检察机关申请监督的情形。该环节,应当充分发挥检察一体化优势,实行上下级院共同促进当事人和解的工作办法,市级院可以将依法受理的案件交由基层院办理或者由基层院协助调查取证等。工作中,检察机关应当全面释法说理,综合运用国法、天理、人情,真正深入当事人的工作生活实际,多方位促进和解。即使达不成和解,也要运用提请抗诉、再审检察建议等方式,促进息诉罢访,实现检察机关案件办理的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

支持起诉案件执行环节。对于法院执行中的支持起诉案件,重在为申请人提供法律咨询,为法院执行案件和解工作提供协助,在权力的运用上不易过度,保持有限介入原则,否则构成公权力对私权利的过度干涉,违背中立性原则。对于当事人向检察机关申请执行监督的支持起诉案件,在依法行使执行监督权的同时,检察机关可以全面调查取证,掌握被申请人财产状况,为执行案件的顺利执行提供线索,对于当事人在申请执行监督环节达成的和解协议,及时向人民法院执行部门通报,实现检察监督与执行环节的顺利对接。

当事人后续保障环节。检察机关应能动履职,对申请人的生产生活及时跟踪回访,对发现的问题通过多元途径提供帮助。一是通过司法救助给予帮助,支持起诉案件最初从控申部门受理,民事检察部门办结后需将办理结果回复控申部门,对于申请人生活仍处于困境的,民事检察部门可向控申部门提出司法救助意见,由控申部门对是否符合救助条件进行审查决定,帮助申请人解决临时性生活难题。二是通过单位之间的沟通协作,帮助申请人解决困难。对于赡养费、抚养费支付,以及残疾人合法权益保护等案件,与民政部门、残疾人联合会等单位密切联系,对部分特殊群体的生活状况,检察机关不能就案办案,对符合低保或者残疾人再就业的,及时向相关部门提出建议,推动社会治理效能提升和治理体系完善。

总之,民事支持起诉工作作为检察机关服务和保障经济社会发展、维护弱势群体合法权益的特有方式,应全面注重和解工作的开展,坚持诉源治理,综合运用各种方式,实现多元化解矛盾纠纷,切实践行“以人民为中心”、深度参与社会治理的检察担当,在服务经济社会发展中不断提升检察公信力和群众满意度,推动中国特色法治化进程。


 作者:

王立德 ,山东省临沂市费县人民检察院党组书记、检察长、四级高级检察官

张兆玉,山东省临沂市费县人民检察院第四检察部二级检察官

注释:

[1]《习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗—在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,新华网http://www.newscn/politics/2022-10/25/c_1129079429.htm,最后访问日期:2022年12月4日。

[责任编辑:虞滢颖]