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【检察长论坛】民生痛点行政公益诉讼探索与思考
2020-05-14   作者:唐 张 黄 喆    来源:《中国检察官》杂志
摘  要:在我国,政府作为社会公共服务的主要提供者及监管者,一举一动都对整个社会的共同利益有着巨大的影响,检察行政公益诉讼对维护社会公共利益有着重要的作用。然而行政诉讼法将检察机关提起行政公益诉讼的领域主要限定在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”四大领域,除此之外以“等”进行了兜底性规定。随着新时代我国社会主要矛盾的变化及政府内设机构大部制改革,人民群众对衣食住行等“民生痛点”领域的诉求日益强烈,探索检察行政公益诉讼案件的受案范围,特别是涉及民生痛点的情况进行分析,将是检察行政公益诉讼制度的重要补充。

关键词:公益诉讼 检察 行政诉讼法 等外

检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会作出的一项重大制度安排。党中央对公益诉讼检察工作高度重视,习近平总书记在党的十八届四中全会上强调“由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设”。2017年6月,全国人大常委会对《民事诉讼法》《行政诉讼法》进行修改,正式建立这一制度。

一、 民生痛点领域检察行政公益诉讼问题的提出

《行政诉讼法》第25条将检察机关提起行政公益诉讼的领域限定在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”。 除四大领域外,还使用了“等”字,这种兜底性的规定为检察机关未来拓宽行政公益诉讼案件探索与行动预留了空间。

党的十九大指出,保障和改善民生是坚持发展的必然。2018年,全国人大通过了国务院机构改革方案,自然资源部、文化和旅游部、退伍军人事务部、应急管理部等新的国务院内设机构纷纷挂牌。随着新时代我国社会主要矛盾的变化,人民群众对衣食住行等“民生痛点”领域的诉求日益加强。

“民生痛点”并非法律概念,而属于新闻媒体传播中涉及民生类事务汇总而成的模糊性概念。归纳起来,民生痛点具有以下三方面特点。

一是民生痛点具有复杂性。民生痛点涉及的公共利益类型、群体、领域多种因素交织,较为复杂。比如在国土资源中,既有国有土地使用权利人,也有集体土地使用权利人的区别;在利益主体方面,既有普通群体的公共利益,也有特定群体的公共利益,如低保低收入群体、妇女儿童、残障人士等弱势群体利益;在领域方面,既有文化方面的,也有环境方面的,更有食品药品安全方面及网络信息安全等领域。二是民生痛点具有广泛性。对于介于临界状态的公共利益,特别是涉及群众利益的事务,涉及人数众多,呼声诉求分散。三是民生痛点具有现实危害性。众多的民生类问题的发现或者发生,起初并不一定立刻或者迅速产生恶劣结果,但是如果容忍其长期发酵或者纵容其侵害群众利益,必然导致现实的巨大的损害事实。

在社会经济发展过程中,人民群众对美好生活的向往以及行政监管部门在衣食住行等重要民生领域面对新问题时监管缺失,导致教育、医疗、住房、社保、食品安全等民生痛点。这些痛点看似小问题,实则背后都关系到人民群众的切身利益。

行政诉讼法采用一般概括加具体列举相结合的立法方式,充分考虑我国当前的发展阶段,给检察行政公益诉讼带来制度上的弹性空间,对凡是有可能会对国家利益和社会公共利益造成损害的公共行政行为,特别是涉及国计民生,侵害群众身边利益的民生痛点,都应当纳入检察公益诉讼的受案范围。

二、 检察行政公益诉讼“等外”探索

最高人民检察院检察长张军2019年10月23日在 第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上所作的最高人民检察院《关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》(以下简称《公益诉讼检察工作情况报告》)中指出,“对人民群众反映强烈的安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫以及国防、军事等领域公益损害问题,积极以对党和人民高度负责的态度慎重履职、担当作为。”[1]

2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《英雄烈士保护法》,该法第25条第2款明确规定“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的,检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。”这也是公益诉讼制度建立后,率先在英雄烈士名誉保护这一特定领域立法中,明确检察机关提起公益诉讼。

2018年5月21日,江苏省淮安市人民检察院针对当地居民曾某污蔑烈士的行为,依法提起全国首例检察机关提起的侵犯英烈名誉权的民事公益诉讼.[2]

笔者注意到,在《英雄烈士保护法》第25条第3款同时规定,“负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现第一款规定的行为,需要检察机关提起诉讼的,应当向检察机关报告。”

在英雄烈士保护法中,涉及英雄烈士保护的部门包括教育行政部门、军队有关部门、公安、文化、新闻出版、广播电视、电影、网信、市场监督管理、网信、电信、 网络运营者等。但还鲜见检察机关依据英雄烈士保护法与其他相关部门,特别是行政部门相衔接的机制。

此外,在与民生密切相关、人民群众反映强烈的 互联网、妇女儿童权益保护、扶贫等领域公益损害问题,这两年也可以看到一些检察机关进行了初步探索。

像北京市海淀区人民检察院针对学校周边违法向未成年人售烟问题,发出检察建议,督促区市场监督管理局、烟草专卖局履行监管职责。浙江省宁波市海曙区人民检察院针对一段时期骚扰电话泛滥的社会问题,督促通信管理部门发依法履行监管职责。上海检察机关从守卫城市公共安全出发,对电梯运行、消防 安全、危险品运输、网约车运营等专项监督,获得群 众好评等。[3]

“等外”探索缓慢其实是整个行政公益诉讼进展缓慢的缩影。根据《公益诉讼检察工作情况报告》显示,在公益诉讼起诉案件中,行政公益诉讼仅占15.66%,案件偏少。

实践中,但凡公共利益受到侵害的,背后都会不同程度地涉及有关行政主管部门的监管缺失。在公共利益受损的情况中,有关民生痛点领域的问题,民众反映强烈,更是广大民众关注的热点。

三、 民生痛点行政公益诉讼的价值追求

民生痛点行政公益诉讼作为检察公益诉讼重要组成部分,在回应社会期待、保障护航民生上有着重大价值。在笔者看来,做好民生痛点行政公益诉讼应树立好以下价值追求。

一是将民生痛点行政公益诉讼作为检察监督的重要组成是国家治理现代化的重要借助。当代法治的核心观念就是要用良法治理社会,维护社会的公平正义,建立以法治、公正、平等的基础核心价值,以期更好地维护国家稳定发展,实现人民福祉。检察机关作为法律监督机关,有责任有义务承担更多政治、法律和社会责任,融入国家治理和社会管理。检察监督权是法律框架内保证行政权依法行使的刚性法律屏障,民生痛点行政公益诉讼是实现检察监督的重要内容。检察机关基于检察职能对行政权力运行实施监督,是对社会治理的有益补充。

二是民生痛点公益诉讼作为检察监督的重要手段是建设法治政府的必然要求。随着我国经济社会的发展,社会的转型,政府作为社会公共服务的主要提供者以及监管者,一举一动都对整个社会的共同利益有着巨大的影响。全面深化依法治国、推进法治政府建设是当前一个阶段重要的政治任务。检察机关加强对行政权履职的监督,规范行政权,防范权力的滥用,是实施法律监督的重要方面,是维护宪法和法律统一正确实施的必不可少的环节。

三是民生痛点行政公益诉讼应符合检察机关公益诉讼的本质要求。检察机关作为公共利益的代表,其根本责任是对国家利益和社会公共的维护。民生痛点的多样性和复杂性与法律的稳定性存在一定冲突。因此,如何维护法律的稳定性,照顾不同利益主体的灵活选择,这是要综合考虑的。同时,应更加科学的设定检察公益诉讼的基本原则、应用程序、受案范围。凡是有可能会对国家利益和社会公共利益造成损害的行政行为,特别是人民群众反映强烈的涉及公共利益的民生问题,都符合检察公益诉讼的本质要求。

四、 民生痛点行政公益诉讼应处理好的几个关系

将民生痛点纳入检察公益诉讼,发力民生痛点行政公益诉讼,在实践中应处理好以下关系:

一是把握好特殊性与一般性的关系。检察机关提起公益诉讼是在现行的民事诉讼法、行政诉讼法框架结构范围内,坚持以审判为中心的诉讼格局,依法维护社会公共利益。民生痛点检察公益诉讼是检察机关公益诉讼的总体框架的有机组成部分,总的原则是遵循检察公益诉讼的整体要求,不得突破现行检察公益诉讼法律边界,但在具体范围的认定、诉讼环节的衔接、 法律适用等有其特殊性。

二是把握好法律监督与维护公共利益之间的关系。检察机关作为宪法规定的法律监督机关,法律监督是其基本职责,通过法律赋予的各项职能实现,实现维护公共利益的价值追求。检察机关提起公益诉讼的首要任务是借助法院具有强制力的诉讼裁判实现保护公益的任务和履行法律监督职责。[4]民生痛点行政公益诉讼是检察机关的主动作为,发现和提出行政机 关在行政行为不当或侵害时存在的问题,通过诉讼形式,维护公共利益,是现阶段检察工作司法为民的具体体现。

三是界定好行为主体与诉讼类型的关系。根据现行的诉讼规则,公益诉讼的诉讼类型主要有刑事附带民事公益诉讼、民事公益诉讼以及行政公益诉讼。但应该看到,侵害公共利益的行为主体类型众多。尤其在民生痛点领域,既可能有政府主体,也有社会主体,甚至是个人。 检察机关应主动综合运用多种公益诉讼形式,避免民生痛点再次成为痛点。

四是研究好程序规则与实体认定的关系。民生痛点行政公益诉讼更多关注的是行政机关未履职或滥用职权造成民生领域公共利益损害,以督促行政机关履职为主要内容,这与现阶段行政检察以检察机关对行政机关的诉讼行为监督为主的架构不同。如何认定、启动、督促、起诉“行政机关未履职或滥用职权造成 民生领域公共利益损害”,需要在程序规则和实体规则 进行探索。

五、 民生痛点行政公益诉讼实现路径的思考

民生痛点行政公益诉讼作为现阶段行政公益诉讼中一大难点,做好民生痛点行政公益诉讼是检察公益诉讼必须面对的,在实现路径上笔者建议可以从三个方面着手。

一是宏观上适应国家治理体系法律化要求,完善检察监督法律法规体系,逐步完善检察行政公益诉制度。公益诉讼从顶层设计到实践落地,逐渐成为检 察机关的一项重要品牌。但具体到检察行政公益诉讼“等外”领域而言,由于法律没有予以明确,依据不够充分。应秉持“稳妥、积极”的原则,立足于先把法律已明确授权领域的案件办好、办精,然后再进行“等外”领域的公益诉讼探索。同时要高度重视“等外”探索应遵循检察一体化原则,在立案前应层报省级检察院审核,必要时向最高人民检察院请示。从实践出发,将民生痛点逐步完善至检察公益诉讼的范围之内,推动检察行政公益诉讼的相关法律配套文件逐步完善。

二是中观上适应深化司法体制改革要求,合理设置检察机关内部职能机构,有效推进检察公益诉讼关注民生痛点。从各地对已经开展的检察公益诉讼实践来看,一般以民事行政检察部门为主体,但由于过去长期以来检察机关内部对民事、行政检察工作的不重视,造成了民事、行政检察监督机构地位尴尬和力量薄弱,限制了检察公益诉讼工作的开展。至于更多类型的涉及民生痛点的检察公益诉讼对象则被忽略,建议检察机关在机构改革后,公益诉讼部门可以通过对民生痛点领域设立办案组等方式,加强与相关行政部门的衔接和对民生痛点领域的关注。

三是微观上下大气力加强民生痛点领域检察行政公益诉讼专业化建设,以期适应当前检察公益诉讼发展的迫切要求。要从维护公共利益这一检察公益诉讼的本质特征出发,深入研究具有行政主体资格的行政机关和与之行使职权相配套法律、法规、规章,在固定国家利益和社会公共利益受到侵害的证据之外,还要精准要认定行政机关存在违法的情形。可以探索建立行政机关专业人员与检察官助理之间的双向交流机制,不断提升专业业务能力。此外,还可以通过筹建公益诉讼检察专家咨询委员会、建立公益诉讼技术专家库等方式,为办理重大疑难复杂案件提供必要的智力支持。

总之,民生痛点行政公益诉讼肩负维护公共利益的重担,是广大民众迫切关心的现实问题,也应该是检察工作司法为民的重点。检察机关与政府部门虽分工不同,但工作目标、追求效果完全一致,各级检察机关应把与行政机关磋商作为提出检察建议的必经程序,最大程度上凝聚公益保护共识,打造社会公共利益守护共同体,提供更优质的公益诉讼检察产品,在推进国家治理体系和治理能力现代化中彰显检察担当。

注释:
[1]张军:《最高人民检察院关于开展公益诉讼 检察工作情况的报告》,最高人民检察院官网https:// www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml, 最后访问日期:2019年10月24日。
[2]丁国峰:《江苏检方提起全国首例网络侮辱烈士公益诉讼》,法制网http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2018/05/21/content_7549645.htm?node=20908,最后访问日期:2018年5月21日。
[3]同前注[1]。
[4]张雪樵:《〈关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》,《人民检察》2018年第7期。

唐 张  江苏省连云港市海州区人民检察院党组书记、检察长
黄 喆  江苏省连云港市海州区检察院第五检察部副主任

[责任编辑:武诗雨]