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野生动物经营利用中行政公益诉讼的实践与思考
2020-06-22   作者:周 姝 桂 阳   来源:中国检察官杂志
摘   要 :近一时期,新冠肺炎疫情引发社会公众对于“野味产业”的高度关注。野生动物经营利用环节长期存在市场源头管控力度不足、入场经营监管不到位、检疫规程存在盲区、动物尸骸处置不够规范等监管漏洞。在 健全野生动物保护法律体系背景下,检察机关应当及时调整公益监督视角,督促相关部门严把市场源头管控关卡; 督促相关部门健全野生动物执法管理体制机制,严禁疫情防控期间野生动物入市流通并实现严密执法 ;推动完善动物检验检疫规程 ;推动地方立法,规范动物尸骸和废弃肉制品收运处置管理 ;督促加强对野生动物非食用性利用的审批监管等。

关键词 :公益诉讼检察职能 野生动物 检验检疫 闭环治理
 
一、基本案情与诉讼过程

2020 年 2 月 2 日,杭州市某区人民检察院在履行公益监督职责中发现,该区某农贸市场存在违法出售野生动物的情形。检察机关经进一步调查发现,该农贸市场内 A 野生动物摊于 2012 年 4 月 9 日注册,经营者吴某相,经营范围为陆生野生动物零售,吴某相取得的陆生野生动物经营利用核准证(以下简称“核准证”) 已于 2019 年 9 月 18 日到期。

2020 年 1 月 21 日 至 2 月 2 日,吴某相在该农贸市场经营无合法来源证明且未附有检疫证明或检疫标志的野生动物及其制品, 包括华南兔(死体)6 只、黄麂(死体)11 只,并在附近仓库存放尚未出售的王锦蛇(活体)3 条及其他野生动物制品。另因仓库冷柜故障,存放于冷柜中的部分野生动物制品发臭,吴某相遂于 1 月 27 日将发臭的野生动物制品丢弃至市场垃圾中转站垃圾处理池。B 野生动物摊于 2010 年 3 月 19 日注册,营业执照载明的经营者为李某金,经营范围为陆生野生动物零售,李某金取得的核准证已于 2019 年 6 月 28 日到期。该摊位实际经营者为姚某仁,其在从事陆生野生动物零售期间从未办理工商登记且未取得核准证。2020 年 1 月下旬,姚某仁在该摊位经营无合法来源证明且未附有检疫证明或检疫标志的黄麂(死体)3 只。区人民检察院认为,涉案野生动物摊存在超核准期限或超范围经营无合法来源证明、未经检疫的野生动物及其制品等违法行为,给不特定群体带来极大的安全隐患,区农业农村局、区市场监管局怠于履行辖区内陆生野生动物及其制品经营利用监督管理职责, 损害社会公共利益,遂于 2020 年 2 月 19 日将此案作为行政公益诉讼案件立案。

根据最高人民检察院于2020 年1 月27 日下发的《关于认真贯彻落实中央疫情防控部署坚决做好检察机关疫情防控工作的通知》[1]要求,结合浙江省人民检察院相关文件精神,区人民检察院在本案办理中充分发挥公益诉讼检察督促、协同、兜底的职能特点,严格把握疫情防控期间案件办理的时机、方式、效果,于2020 年 2 月 20 日召集区农业农村局、区市场监管局召开诉前磋商会议,并邀请区城管局列席。会上,各方就涉案公共利益受损事实认定、法律法规适用、行政机关权责范围等充分发表意见。区人民检察院在此基础上建议相关职能部门依法履职 :在各自职责范围内对涉案违法行为依法进行调查和处理 ;就辖区野生动物经营利用情况开展专项行动,消除安全隐患 ;就野生动物行政监管强化信息共享、建立联络机制,实现信息互联互通。
 
会后,区农业农村局、区市场监管局等积极作为 : 立即就涉案违法行为作出行政处罚决定,并积极整合执法力量联合开展辖区野生动物专项执法检查 ;根据国家相关部门疫情防控期间文件要求,联合对辖区野生动物人工繁育、经营利用、展演单位进行督导巡查, 并下发《关于疫情防控期间野生动物人工繁育、经营利用、展演单位落实相关责任的告知书》及相关宣传画册,督促各单位做好隔离、消毒、防护及人员管控工作 ;联合设置病死畜禽公共收集点及屠宰企业收集点,并将野生动物尸骸处理工作纳入畜禽无害化处理体系。至此,对辖区疫情防控期间野生动物经营利用的“闭环治理”初步形成。

二、行业乱象与监管漏洞

近一时期,新冠肺炎疫情引发社会公众对于“野味产业”的高度关注。自 2003 年 SARS 疫情爆发至今, 滥食野生动物陋习在我国仍屡禁不止,“野味产业”规模庞大。究其原因:主观上,人们存在错误的饮食观念、猎奇炫耀心理以及牟取暴利动机等 ;客观上,我国传统野生动物保护立法存在缺陷、执法管理体制还有待完善等。上述非法经营利用野生动物行政公益诉讼案暴露出行政执法在野生动物经营利用环节存在的短板与死角,亟需引起重视。

(一)合法来源证明缺失,市场源头管控存在疏漏
根据相关规定,非国家重点保护野生动物包括省重点保护陆生野生动物、省一般保护陆生野生动物以及有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。合法来源证明是非国家重点保护野生动物在运输、邮寄、携带、出售、利用环节必须具备的“身份证”,能够实现野生动物及其制品在市场流通中的可控、可查、可溯。野生动物保护法规定,出售、利用非国家重点保护野生动物以及运输非国家重点保护野生动物出县境的, 均应当提供狩猎、进出口等合法来源证明。《浙江省陆生野生动物〈驯养繁殖许可证〉和〈经营利用核准证〉管理办法》(以下简称《两证管理办法》)将野生动物或其产品的合法来源证明进一步明确为“特许猎捕证(狩猎证)、驯养繁殖许可证、进出口证明书、收容救护处理文书、执法查没物品处理文书等”,也就是说,非国家重点保护野生动物的出售者、利用者及跨县境运输者在出售、利用、跨境运输过程中均应提供相关野生动物的合法来源证明。然而,在实践中,鲜有出售者、利用者或跨县境运输者能够提供合法来源证明。在办理上述非法经营利用野生动物行政公益诉讼案时, 区人民检察院在涉案农贸市场开展调查中了解到,除非个别供货商主动提供,入场野生动物摊经营者在日常经营中几乎不主动向供货商索要合法来源证明,一定程度上反映了动物摊经营者法律意识淡薄,难以落实防护责任的问题。

除野生动物经营者之外,农贸市场开办者依法负有市场源头管控的“第二道防护”责任。依据食用农产品市场销售质量安全监督管理办法、浙江省农产品质量安全规定等相关规定,集中交易市场开办者依法负有查验并留存入场销售的食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件等义务。但根据杭州检察机关于 2019 年开展的农贸市场食品安全公益诉讼案件办理专项行动情况统计,在全市范围内,有 21 家农贸市场存在开办者未查验并留存入场销售的食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件等违法情形。区人民检察院曾于 2019 年就食品安全问题对非法经营利用野生动物行政公益诉讼案中涉案农贸市场开展调查, 其作为该区规模最大的农产品交易市场,自 1999 年成立以来,开办者对于普通食用农产品产地证明及购货凭证的查验、留存等工作较为重视,但却长期忽视对野生动物及其制品合法来源证明的查验、留存。上述现象说明在实践中,农贸市场开办者作为野生动物市场源头管控“第二道防护”的主体责任落空现象较为普遍,以致大量无合法来源证明的野生动物及其制品流入市场,存在较大的安全隐患。

(二)超期限与超范围经营,市场监管不到位
根据浙江省陆生野生动物保护条例及《两证管理办法》规定,经营利用国家一级保护野生动物的,需报国家林业局或其授权单位批准 ; 经营利用国家二级保护野生动物的,需报省林业厅或其授权单位批准 ; 经营利用省重点保护野生动物的,需报设区市林业行政主管部门批准 ; 经营利用省一般保护野生动物的,由县级以上林业行政主管部门批准。相关单位和个人应当严格按照核定的经营场地、经营品种、购买渠道、数量、重量、有效期等经营利用野生动物。同时,《两证管理办法》特别注明,核准证的有效期不超过 1 年。
 
但在实践中,未取得核准证或者超出核准证规定范围从事陆生野生动物经营利用活动的违法情形大量存在,如在上述非法经营利用野生动物行政公益诉讼案中 :A 野生动物摊经营者的核准证于 2019 年 9 月 18 日到期,但该经营者并未在有效期届满前及时申请换证或重新申请许可,仍继续从事野生动物经营利用活动 ;B 野生动物摊经营者发生变更后,实际经营者既未重新申请办理个体工商户登记,亦未重新申请办理野生动物经营利用许可。依据陆生野生动物保护实施条例规定,进入集贸市场的野生动物或者其制品由工商行政管理部门进行监督管理。而往往囿于野生动物保护方面专业能力不足、执法经验欠缺、责任意识薄弱等原因,工商行政管理部门对于进入集贸市场的野生动物或者其制品存在监管缺位现象。

(三)检疫规程有盲区,野生动物检疫存在障碍
根据动物防疫法相关规定,除家畜家禽外,人工饲养、合法捕获的其他动物亦属于该法调整的范围。屠宰、经营、运输野生动物以及生产、经营、加工、贮藏、运输相关野生动物产品前,货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。动物卫生监督机构在接到检疫申报后,应当及时实施现场检疫,检疫合格后出具检疫证明、加施检疫标志。野生动物在屠宰、经营、运输以及参加展览、演出和比赛过程中,均应当附有检疫证明 ; 经营和运输野生动物产品,应当附有检疫证明、检疫标志。关于动物检疫的范围、对象和规程,《动物检疫管理办法》明确规定由农业部制定、调整并公布。

但在实践中,野生动物检疫存在两方面障碍。一是检疫规程在部分领域有盲区。农业农村部(原农业部)仅规定了生猪、家禽、反刍动物等 10 余种“常规”动物的检疫规程,动物卫生监督机构主要针对有检疫规 程的动物及其制品实施检疫,以致大量蛇类、蜥蜴类、獾类等“非常规”野生动物因缺乏配套的检疫规程而 无法对其实施检疫。二是动物卫生监督机构相关工作 人员在生物分类学知识方面存在欠缺。我国长期以来 对野生动物实行分类分级保护,以分类介元为标准, 建立珍贵、濒危野生动物名录,非国家重点保护野生动物  名录,驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名录。[2]但动物 卫生监督机构相关工作人员往往未能科学认定野生动 物分类介元,对于已有检疫规程的同种野生动物未能 参照适用相关动物检疫规程,在收到检疫申报后仍以 “无相关检疫规程”为由拒绝检疫。如浙江省一般保护陆生野生动物小麂属偶蹄目反刍亚目鹿科,应属《反 刍动物产地检疫规程》(农医发〔2010〕20  号)适用范围,但实践中几乎查无小麂相关的检疫记录。

(四)动物尸骸处置规范不完善
动物防疫法就染疫动物及其排泄物、染疫动物产品,病死或者死因不明的动物尸体,运载工具中的动物排泄物以及垫料、包装物、容器等污染物作出“按照国务院兽医主管部门的规定处理,不得随意处置” 的要求,《病死及病害动物无害化处理技术规范》进一步规范了法定的无害化处理操作技术,并将其适用范围明确为“国家规定的染疫动物及其产品、病死或者死因不明的动物尸体,屠宰前确认的病害动物、屠宰过程中经检疫或肉品品质检验确认为不可食用的动物产品,以及其他应当进行无害化处理的动物及动物产品”。但在实务应用中,在如何判断“死因不明的动物尸体”问题上往往存在主体不清、依据不足、程序不明等障碍,缺少清晰明确的规范指引。
在实践中,野生动物尸体往往被纳入生活垃圾的处理范畴。根据《浙江省城镇生活垃圾分类管理办法》第 13 条、第 21 条等规定,野生动物尸骸应属于生活垃圾中易腐垃圾范畴,处置方式为资源化利用或者无害化处置。《杭州市生活垃圾管理条例》在前述规定的基础上进一步明确,粪便、动物尸骸、绿化垃圾、市政污泥等固体废弃物的管理规定另行制定。即在杭州地区范围内,动物尸骸作为一类特殊的生活垃圾,其收集、运输与处置应当与一般生活垃圾进行区分,但至今相关部门尚未出台配套的动物尸骸处置办法。以上述非法经营利用野生动物行政公益诉讼案为例,包括野生动物经营利用人员在内的社会公众往往将腐败变质、死亡原因不明的动物尸体作为普通生活垃圾丢弃至垃圾投放点,再经常规的分拣、接收、运输、压缩等操作进行流程化处置,潜在接触人员众多。而腐败变质、死亡原因不明的动物尸体极有可能携带人畜共患病病毒,成为潜在的疫情传染、扩散源,严重威胁公共卫生安全。

三、制度完善与治理对策

2020 年 2 月 24 日,全国人大常委会作出《全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》),为特殊时期强化野生动物保护、保障公共卫生安全提供及时的立法补充与司法指引。[3]在食用性利用方面,《决定》在全面禁止食用陆生野生动物的基础上,规定对于部分人工繁育技术比较成熟,人民群众已广泛接受,形成一定产业规模,列入畜牧法规定的“畜禽遗传资源目录”的动物,适用畜牧法的规定进行管理, 并进行严格检疫 ;[4在非食用性利用方面,《决定》明确按照野生动物保护法、中医药法、实验动物管理条例、城市动物园管理规定等法律法规和国家有关规定,因科研、药用、展示等特殊情况,非食用性利用野生动物的,应严格审批和检疫。[5]

2020 年 2 月 28 日,最高人民检察院发布检察机关野生动物保护公益诉讼典型案例,其中,3 件行政公益诉讼案充分体现了行政公益诉讼在野生动物保护领域督促行政机关全面履行法定职责的制度优势,有力地推动了野生动物保护的法治化、规范化、制度化发展。[6]而前述杭州市某区人民检察院对于非法经营利用野生动物行政公益诉讼案的办理,同样为检察机关今后在野生动物利用环节开展行政公益诉讼工作提供视角指引。

(一)督促落实野生动物食用性利用全面禁止规定
《决定》公布后,部分地方人大常委会相继进行地方立法,确立全面禁食野生动物的“地方标准”,如深圳市人大常委会于 2020 年 3 月 31 日审议通过的《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》以“白名单”形式明确可食用陆生动物范围,同时将国家重点保护野生动物以及其他在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物,人工繁育、人工饲养的陆生野生动物全面纳入禁食范围。[7]但由于我国野生动物经营利用观念与实践由来已久,在全面禁止陆生野生动物食用性利用后,行政监管除面临多头治理、检疫障碍等“老难题”外,还须破解经营利用许可证、核准证的撤回与注销,相关从业单位和人员的排查与处置等“ 新困境”。对此,检察机关应当在充分尊重行政机关作为公共利益第一顺位代表职能定位的前提下,厘清野生动物保护领域行政公益诉讼监督重点,切实发挥行政公益诉讼督促、协同作用。

1. 督促相关部门严把市场源头管控关卡,严禁野生动物入市流通
一是在疫情结束前,根据《决定》及市场监管总局、农业农村部、国家林草局《关于禁止野生动物交易的公告》(市场监管总局公告 2020 年第 4 号)要求, 严禁任何形式的野生动物交易活动。[8]二是对野生动物饲养繁育、经营利用场所实行封控隔离,加大对已取得驯养繁殖、经营利用许可单位及个人的核查力度, 及时撤回并注销以食用为目的相关许可文书。三是加强集中交易市场开办者及经营者的普法工作,严格落实相关主体源头管控责任。四是协调完善规划和自然资源、农业农村、市场监管、城市管理等部门联合执法与信息共享机制,压实各相关职能部门监管责任, 强化协作配合、联动执法,严厉打击涉野生动物违法行为。

2. 协同相关部门健全动物检验检疫规程,守牢动物检疫红线
一是协同完善可食用陆生动物检疫规程,根据畜禽遗传资源目录发布与调整情况及时制定、出台相关动物检验检疫规程。二是协同督促动物卫生监督机构严格落实动物防疫检疫职能职责,加强动物、动物制品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作,对于屠宰、经营、运输未经检疫合格、未附有检疫证明(检疫标志)的动物或动物产品,一律严禁进入市场销售。
 
3. 推动完善地方立法,规范动物尸骸和废弃肉制品收运处置管理
动物尸骸和废弃肉制品作为一类特殊的生产及生活垃圾,其收集、运输与处置应当与一般的生活垃圾进行区分。针对在动物尸骸和废弃肉制品收运处置管理方面存在的依据不足问题,检察机关可以结合司法实践情况,适时提出立法建议,推动完善地方立法。如建议制定尸骸和废弃肉制品的集中收集、运输与处置办法,明晰“不明原因死亡动物”的内涵与外延 ; 规范对居民日常生活中产生的动物尸骸,特别是不明原因死亡动物尸体以及废弃肉制品的无害化处理工作。

(二)督促加强对野生动物非食用性利用的审批监管
根据《决定》精神,野生动物的非食用性利用仅限于科研、药用、展示等特殊环节。但就实践而言, 野生动物的非食用性利用具有用途的特殊性、种类的多样性、受众的广泛性等特点,极易成为野生动物保护领域的重大风险隐患,进而引发公共卫生安全问题。对此,检察机关亦应当关注野生动物非食用性利用各环节的行政监管重点、难点。

1. 督促相关部门对野生动物非食用性利用严格审批,建立全方位监管机制
一是严格按照相关规定开展野生动物非食用性利用的许可核准工作,加强对拟开展野生动物非食用性利用场所及相应设施、管理人员、技术的综合评估工作, 严格按照评估结果开展利用许可核准。二是加大对已核准野生动物非食用性利用许可的定期核查力度,对于虽取得野生动物非食用性利用许可但后续出现场所、设施、管理人员或技术不满足利用许可条件的,及时进行清理整治或依法取缔。三是探索建立野生动物非食用性利用许可的智慧监管模式,在相关许可文书有效期届满前,及时督促相关单位或个人向许可机关申请更新许可状态,消灭监管“真空期”。

2. 协同健全非食用性利用野生动物检验检疫规程,督促严格执法
一是推动完善非食用性利用野生动物检验检疫规程,明晰非食用性利用野生动物检疫工作的范围、对象与标准。二是督促动物卫生监督机构严格落实野生动物防疫检疫职能职责,加强非食用性利用野生动物、动物制品防疫的监督检查,严禁未附有检疫证明的野生动物参加展览、演出、比赛等非食用性利用活动。
 
 
注释 :
[1]参见《最高检向全国检察机关发出通知 为打赢疫情防控阻击战营造有利司法环境》,正义网 http:// news.jcrb.com/jxsw/202001/t20200129_2105139.html,最后访问日期 :2020 年 4 月 9 日。
[2]参见刘辉、郑利莎、陈海良 :《关于野生动物防疫检疫管理的思考》,《中国动物检疫》2016 年第12 期。
[3]参见《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202002/c56b129850a a42acb584cf01ebb68ea4.shtml,最后访问日期 :2020 年 4 月9 日。
[4]参见《全面禁食野生动物要把握好哪些界限? 法工委相关负责人释疑》, 中国新闻网 http://www. chinanews.com/gn/2020/02-24/9102893.shtml, 最 后 访问日期 :2020 年 4 月 9 日。
[5]同前注[4]。
[6]参见《最高检发布检察机关野生动物保护公益诉讼六起典型案例》,人民网 http://legal.people.com. cn/n1/2020/0228/c42510-31609415.html, 最后访问日期 :2020年4月9 日。
[7]参见《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例( 全文)》, 深圳新闻网 http://www.sznews.com/ news/content/2020-04/01/content_23021431.htm,   最 后访问日期 :2020 年 4 月 9 日。
[8]参见《关于禁止野生动物交易的公告》,国家林业和草原局政府网 http://www.forestry.gov.cn/main/ 72/20200128/202222589189624.html, 最后访问日期 :2020年4月9 日。


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