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论巴西检察公益诉讼制度对我国的启示
2020-06-22   作者:孙莉婷   来源:中国检察官杂志
摘 要 :在亚马逊雨林生态环境保护中,巴西检察机关并没有拘泥于“诉讼”途径,而是采取一系列“非诉” 手段积极参与生态治理。设计合法肉制品项目、未来之水项目和保护亚马逊项目,培育环境友好型消费习惯和 生产生活习惯。提起 ADPF 诉讼,督促政府制定科学合理的环保政策。制作专门网站,鼓励和解与个人纠错。通过专业借助和社会宣传促进公众参与,构建社会共治。这些举措在亚马逊生态保护中发挥了积极的促进作用。借鉴巴西经验,我国有必要强化检察业务模块之间的耦合度,加强对民事公益诉讼的研究,创新工作方式,提 升检察公益保护的温度,拓展公众参与度。

关键词 :巴西 亚马逊雨林 生态环境 检察公益诉讼
 
亚马逊雨林生态环境保护是巴西检察机关在生态环境领域开展公益诉讼的成功案例之一。在亚马逊雨林生态治理中,巴西检察机关并没有拘泥于“诉讼” 途径,而是运用检察智慧和法治思维,通过很多“非诉” 手段积极参与生态治理,维护社会公共利益。检察机关作为公益代表介入生态环境保护,在公益损害问题发现上更具敏锐性,各项举措问题针对性强,解决问题手段灵活,可弥补行政环境监管不足。本文拟以亚马逊雨林生态环境保护为视角,介绍巴西检察公益诉讼在生态环保领域的实践经验,并对我国检察公益诉讼制度完善略陈管见。

一、基本案情

亚马逊河占有地球上 1/5 的淡水储备,是全球最大的流域系统,为海洋系统贡献 20% 的淡水。亚马逊雨林有很多的水蒸气,每天会向大气中释放 200 亿吨的水蒸气。这些水蒸气可以保证巴西及其西部很多国家的降雨量,具有非常重要的生态功能。但由于开发不当和保护不利,巴西的亚马逊雨林正在遭到严重的破坏,热带雨林面积正以惊人的速度
减少,森林覆盖率已从原来的 80% 减少到 58%,以致动植物资源遭到破坏,造成水土流失、暴雨、旱灾、土地荒漠化等一系列环境问题。这种情况对物种保护和全球气候的平衡有可能构成威胁。据专家估计,相比 2000 年的雨林面积损失达 4.4 万平方千米,是巴西政府估计的三倍。据卫星资料显示,从1999 年8 月至今,已有 2 万多平方千米的森林消失。[1]造成森林大面积减少的原因很多,比如大量移民涌入,农业耕地紧缺,外围地区毁林造田现象十分普遍; 由于缺乏有效的管理,无序采矿、修路、建房、过度放牧、开采石油等资源,造成大面积伐林 ;人为或自然因素引发的大火也使森林面积不断减少。面对严峻局面,反对乱砍滥伐森林的呼声日渐强烈。

为保护亚马逊雨林,巴西成立了相应的国家公园或自然保护区,并将亚马逊雨林保护纳入巴西宪法, 制定更明确和完善的法律。巴西检察官作为公共利益的代表和维护者,具有保护生态环境的职责。[2]但亚马逊雨林面积大,生态保护专业性强,涉及林木水土动物和印第安人文村落,民事诉讼耗时过长,传统诉讼模式无法更有效服务生态环境治理。[3]为解决这些现实问题,巴西检察官在刑事打击违法犯罪的同时, 探索综合运用司法途径和非司法途径,建立起一套有效的亚马逊雨林公益保护机制。
 
二、巴西环境检察公益诉讼的创新举措

(一)合法肉制品项目
巴西人特别喜欢吃肉,大量的肉制品需求刺激畜牧业的壮大,需要清空更多林地用来养牛。为避免亚马逊地区林业资源被滥砍滥伐,巴西启动了合法肉制品项目。这个项目在巴西 90 个城市开展,对公众宣传亚马逊森林保护信息,告诫大家通过砍伐森林的方式建立养牛场会对雨林造成破坏。检察机关同 100 个肉类行业签定协议,并对巴西公众和整个供应链进行宣传——如果养殖户到亚马逊地区以外进行养牛,并在开展畜牧业的同时进行环境修复(比如对被砍伐的树木进行扶植补种等),就可被认定为合法肉类企业,可以向销售者销售肉制品。

(二)未来之水项目及水、生命和人权项目(CNMP计划)
虽然亚马逊有丰富的淡水资源,但在亚马逊地区很多中小型城市面临着淡水资源的稀缺。检察机关意识到这个问题后,联合相关的政府及专业机构,通过卫星成像形成数据库,对全国淡水资源成像绘制地图, 并规定在淡水资源附近如果要进行房地产项目开发, 需要申请许可,否则就属于违法行为。在未来之水项目中,巴西检察机关会专门派出检察官负责相关辖区的水资源保护,和生态系统保护的主管部门一起合作, 一同确定水资源的保护重点。检察机关还承担公众教育的义务,改变人们日常用水习惯。亚马逊地区有各种各样的生物,有些蚊虫会导致疾病的传播。为改良当地人生活质量,检察官们还邀请了环境专家、动物专家加入项目,贡献专业知识。

(三)ADPF 诉讼(有关不遵守基本准则的诉讼)
巴西检察机关提起 ADPF 第 568 号诉讼,要求联邦政府拨款 14 亿雷亚尔应对火山,给予更多的支持。最高法院判决检察机关胜诉,要求政府提供 14 亿资金的支持。这笔钱后来交给了农业部门和环保部门,其中 4 亿资金专门用作农民培训,教农民在耕种维持生计的同时不要对亚马逊雨林进行破坏。另外还有一部分钱用来重新定义土地所有权,原来这个土地被简单区分为公地和私地,公地没有人管,经常被滥砍滥伐或遭到资源破坏。重新分配土地所有权,可以建立问责制, 让土地所有者、占有人或者使用人负起责任来。

(四)保护亚马逊项目
在调查技术上,巴西检察机关采用卫星技术,定位毁林方位、识别具体违法行为人。通过 Prodes 数据库, 重点对非法砍伐森林面积 60 公顷以上的案件进行监控。与联邦层面的环保机构合作,根据政府卫星图像数据 库信息,对低像素图像进行修复和恢复,并进行数据分析,确定毁林时间、位置和范围等,重点监控毁林 面积超过 60 公顷的案件。在责任追究上,转变重型轻民的做法,更加强调民事责任的承担,要求恢复环境, 承担民事赔偿与罚款。在确定被告方面,为防止起诉 “替罪羊”,根据罗马法规定的“财产所有人对财产负责” 原则,搭建数据三角和数据分析网,追究“最终受益者” 责任。在生态环境类公益诉讼诉请中,除了要求恢复生态环境外,增加了精神损害赔偿诉请,抚慰当地居民文化精神层面的伤害。为避免违法行为人再犯前科, 检察机关还可以向法院申请扣押移除并销毁滥砍滥伐 者的砍伐设备和设施。在被恢复之前,被毁坏林地禁 止用作经济用途或者转让登记。

(五)和解协议、虚拟起诉书网上预览
在亚马逊保护中有个专门的网站,可以获得亚马逊森林的各种信息,看到所有进入亚马逊并毁坏亚马逊森林的人都在被监控,通过这个网站人们可以意识到检察官在保护公众的权利。网站上还载明了检察机关的联系方式,可以上传照片和举报信息。网页里有计算器插件,指导土地所有者或者从事滥砍滥伐的人、入侵者怎么纠正自己的行为。比如砍伐了 60 公顷的森林,输入 60 公顷,到最后就会看到要支付多少巴西雷亚尔的赔偿。在拟定承诺履行协议过程中,可以在网页中下载协议范本,了解需赔偿的金额,填好后交给检察官。页面中会提示违法行为人检察机关收集到的是什么样的证据,比如卫星数据等等。如果选择不与检察机关达成协议,网页中也会显示起诉书模板,告知被起诉需承担的义务和赔偿金额。所有这些信息都是公开的,违法行为人可以自行评估和解或被起诉哪种情况更加划算。
 
(六)公众参与引发共鸣
巴西检察机关内部有强大的设计宣传团队,在里约检察院这个团队叫“INOVA”。团队成员有媒体传播学、人类学、社会学、大数据专家、平面艺术家和网络工程师。他们设计的宣传方式简单易懂,既有小视频,还有博客、社交平台和社交的公众账号,并在机场、医院等人流量比较大的公众场所粘贴海报来宣传检察官在保护热带雨林方面所做的工作。但最有效的宣传是邀请公众参与。除了经常合作的联邦主管部门,高校的支持非常重要。检察官了解法律,但也需要科学家和专家的支持。专业人士可以告诉检察官应该做什么、应该怎么做,这背后的科学原理是什么。所以巴西检察机关和学术界的合作非常紧密,不仅是生物学家、保育学家,还有很多来自不同的学科、不同的背景的政治学家、人类学家、NGO、社会组织等等。

三、启发与借鉴

巴西检察机关的权力由宪法授权,是独立于“立法、司法、行政”的第四权。在亚马逊雨林生态治理中,巴西检察机关并没有拘泥于“诉讼”途径,而是运用检察智慧和法治思维,通过很多“非诉”手段积极参与生态治理,维护社会公共利益。检察机关作为公益代表介入生态环境保护,在公益损害问题发现上更具敏锐性,各项举措问题针对性强,解决问题手段灵活,可弥补行政环境监管不足,检察环境公益诉讼具有较大的发展空间。

(一)增强公益诉讼与刑事两大检察模块间的耦合度
耦合度是对模块间关联程度的度量,耦合的强弱取决于模块间接口的复杂性、调用模块的方式以及通过界面传送数据的多少。模块间的联系越多,其耦合性越强。巴西亚马逊雨林生态环境保护中,刑事检察与公益诉讼检察之间的耦合度很强,从线索发现、犯罪嫌疑人锁定、刑事责任和民事责任[4]的认定等多个方面密切衔接与协同。这种做法与我国刑事附带民事公益诉讼有异曲同工之处,可以提高工作效率,节省办案资源。目前,我国刑事附带民事公益诉讼因诉讼制度差异、立法衔接缺位、检察职责衔接等方面的问题,在实践中出现很多工作障碍,制度潜能还有待挖掘。建议落实“法律监督 + 综合性治理 + 恢复性司法”检察模式,健全“检察一体化”协同办案机制, 完善线索发现移送机制,加强起诉、庭审程序和执行监督衔接,[5]增强公益诉讼与刑事检察两大业务模块之间的耦合度。可以借助深化认罪认罚从宽制度改革,将刑事附带民事公益诉讼中被告人承诺、履行增殖放流、补植复绿、劳役代偿等情节,以及通过赔礼道歉揭露侵害公益的行业“潜规则”、现身说法防止公益侵害危险扩大等情况,纳入认罪认罚从宽的考量范围,推动补齐“犯罪由刑法惩治,但生态恢复由政府埋单”的治理短板,提升刑事附带民事公益诉讼的办案质效。

(二)加大对民事公益诉讼的研究力度
巴西经验证明,民事手段是公益保护的更直接、经济的途径。民事领域有更灵活多样的调查取证方式 和权利救济途径,追责更具有穿透性。建议加强对民事公益诉讼的实践和研究,充分利用民事公益诉讼的“混血”特征——融合民事诉讼与行政执法,“民事”只是外观、表象和工具,“公益”才是本源和目的[6—— 激发检察公益诉讼更大潜能,从供给侧向社会、为人民提供更优质的法治产品、检察产品,使检察机关成 为名副其实的公益代表。

(三)提升检察公益保护的温度
检察公益诉讼与其他检察诉讼职能不同,“诉”只是手段,是一种司法“核威慑”,推动依法行政修复公益损害才是根本目的。巴西实践也证明,解决问题最高效的途径不是诉讼,而是诉前督促和蕴含检察智慧的非司法手段。为在诉前解决问题,避免因诉讼拖延造成更大的公益损害,巴西检察官运用的网上起诉成本预估程序(网上生成虚拟起诉书),让违法行为人在诉的威慑下主动履行恢复义务。在诉前或诉讼进程中,巴西检察官有权依据规范与拟被起诉人达成行为整改承诺。对于违反承诺的行为人,可以处罚高额日违约金,检察机关还可依据行为整改承诺申请法院强制执行。在亚马逊雨林保护中,巴西检察官通过开展各种社会项目参与完善社会治理,通过市场制约、行政制约,从源头上抑制公益损害的发生。这种工作方式不是简单冰冷的履行司法程序,而是引入换位思考,从最有利于恢复公益、鼓励自我纠错、便于社会接受的角度,为检察公益保护注入温度,使这项工作更加人性化。检察公益诉讼的温度,还体现在对公益损害风险的预防,莫待损害发生再纠偏。针对吉林延边地区毁林种参、木耳菌袋污染等屡治不绝的“硬骨头”,可以借鉴巴西雨林保护的项目治理方法,协同当地市场监管机关,将对产品生产场地的生态保护达标情况作为流通准入条件,从利益源头遏制破坏生态环境行为的发生。
 
(四)拓展公众的参与度
公众参与检察公益诉讼主要体现在信息及线索提供、技术支持、评价及认同等方面。拓展公众参与可以弥补检察公益诉讼在发现问题、认定损害、公益损害修复评价等方面的专业力量不足。巴西检察机关通过邀请公众参与来扩大宣传,帮助形成健康环保的生活方式,改良生活质量,争取支持和认同。在信息获取方面,巴西检察机关广泛借助卫星信息技术,及时获取生态破坏线索。在专业借助方面,组建由多领域专家组成的技术支持团队。检察官将线索和初步调查结果交给环保专家、农林水专家、网络安全专家、审计专家等等,由专家出具调查分析报告,检察官在专业分析报告基础上进行法律分析,做出司法决定。这种方式不仅解决了鉴定难、鉴定贵的问题,还可以提
升检察公益诉讼诉请的合理性,保护公益更科学,更全面。目前,我国公众参与检察公益诉讼的深度和广度有待提升,社会各界特别是专业领域人士对公益诉讼工作的支持作用没有充分发挥。建议在优化宣传方式的同时,打开更多公众深度参与的渠道,推动构建社会共建共治的社会氛围。

 
注释 :
[1]文二 :《亚马逊雨林的未来 :受到人类和气候变暖的双重压迫》,中国历史网 https://www.y5000. com/tsfx/46043.html,最后访问日期:2020 年 4 月 16 日。
[2]根据《巴西联邦共和国宪法》第 127 条规定, 检察机关是“永久性机构,在维护法律秩序、民主体制以及社会和个人不可或缺利益的国家司法功能中起核心作用。”具体职能包括刑事起诉、反贪腐调查、监督政府履职和以民事起诉方式保护公共利益等。
[3]参见巴西联邦副检察长、全球环境检察官研究院创始人兼主席、前巴西总检察长(2017-2019)拉克尔·道奇于 2019 年 11 月 20 日在昆明“生物多样性司法保护国际研讨会”上所做的关于《巴西环境检察公益诉讼制度》的介绍。
[4]巴西检察公益诉讼以民事公益诉讼为主,本质为“集合诉讼”。巴西没有专门的行政诉讼法,但公民可以为保护公共财产起诉政府提起“民众诉讼”。检察机关、有关政府机构或者民间社会团体对于损害社会公共利益的人,可以提起公共民事诉讼(类似我国的民事公益诉讼)。巴西民事公益诉讼保护的权益类型包括三类:扩散性权益、集合性权益和同类的个人权益。我国公益诉讼所保护的权益为“不特定多数”的权益, 属于巴西集合诉讼中的“扩散性权益”。
[5]参见杨宏弢、孙莉婷 :《论刑事检察与公益诉讼检察的协同与衔接》,《警戒线》2019 年第 6 期。
[6]参见巩固:《环境民事公益诉讼性质定位省思》,
《法学研究》2019 年第 3 期。


[责任编辑:欧阳梦嘉]